刘兆彬司长在全国质检系统法制工作会议上的报告

开拓创新　奋发努力

全面加强法治质检建设

——在全国质检系统法制工作会议上的报告

刘兆彬

（2011年2月24日）

同志们：

这次会议的主要任务是：回顾总局成立十年来质检法制工作成效，分析建设法治质检面临的新形势、新要求，研究部署当前和今后一个时期建设法治质检的任务。动员各级质检部门特别是法制工作者，以科学发展观为指导，深入贯彻全国依法行政工作会议和全国质检工作会议精神，开拓创新，奋发努力，全面加强法治质检建设。

总局新一届党组对法制工作高度重视。新党组成立后召开的第一次大会就是全国质检系统依法行政工作会议，树平局长代表总局党组提出了全面建设法治质检的要求。今天，长城副局长亲临大会，并作重要讲话。我们要认真领会总局领导的指示，振奋精神，把握机遇，狠抓落实，全力推动法治质检建设再上新台阶。

下面，我从四个方面向大会作报告。

一、质检法制工作取得显著成效

总局成立以来的十年，是质检事业全面快速发展的十年，也是质检法制工作成果丰硕、成效显著的十年。在总局党组的高度重视和正确领导下，在全系统的共同努力下，质检法规体系不断完善，法制职能作用充分发挥，法制工作得到全面加强，为促进质检事业健康持续发展提供了坚实保障，作出了重大贡献。我们围绕中心，服务大局，全力构建质检法规体系，为依法行政奠定可靠基石。截止目前，质检部门执行的重要法律8部、行政法规12部、部门规章178部，地方性法规和地方政府规章200余部，适应质检事业发展需要的法规体系基本建立。我们转变职能，改革创新，完善行政执法体制，改进行政执法方式，深化行政审批制度改革，大力推行行政执法责任制，权责明确、行为规范的行政执法体制初步建立。我们完善制度，规范程序，健全行政决策机制，保障科学民主决策，加强行政程序制度建设，推行政务公开，增强工作透明度，管理有序、运转协调的行政管理体制基本形成。我们强化监督，提供保障，规范执法行为，提高监督效能，监督有效、保障有力的权力运行和监督机制初步确立。我们畅通渠道，积极作为，健全行政调解机制，依法开展复议，积极应对诉讼案件以及食品安全、特种设备安全、国门安全、质量安全等方面的突发性事件，化解矛盾、应对风险的能力和水平明显增强。我们强化普法，提高素质，健全普法长效机制，大力开展法制培训工作，增强领导干部法律意识，推行执法主体资格制度，全系统依法行政的意识和能力有效提高。回首十年，我们埋头苦干，扎实工作，开拓创新，全力拼搏，质检法制工作成效显著、成果丰硕。

回顾十年质检法制工作的足迹，我们有许多经验值得总结，最重要的经验有六条：一是坚持以科学发展观为统领是做好质检法制工作的方向。质检法制各项工作都要以科学发展观为方向来谋划，以科学发展观为动力来推进，以科学发展观为标准来检验，只有这样，质检法制工作才能实现更大发展，取得更大成绩。二是坚持实事求是、依法行政是做好质检法制工作的根本。法制工作最根本的要求就是在实践中严格遵循法律，追求法律的公平和正义。只有坚持实事求是，不断提高依法行政自觉性以及依法行政的能力和水平，质检法制工作才能充分发挥作用，质检事业才能不断发展。三是坚持以人为本、执法为民是做好质检法制工作的核心。行政执法体现以人为本的根本途径就是要自觉践行执法为民的宗旨。只有通过立法、普法、法制监督等途径，进一步规范执法行为，保障严格执法、规范执法、公正执法、文明执法，才能充分体现质检法制工作的价值和核心。四是坚持围绕中心、服务大局是做好质检法制工作的关键。法制工作综合性强，涉及面广，需要我们紧密围绕依法治国的大局和全系统中心工作，加强协调，营造良好的法制环境。五是坚持开拓创新、积极进取是做好质检法制工作的动力。只有不断研究新情况、新问题，努力提高制度创新能力、机制创新能力和理论创新能力，才能适应社会主义市场经济的客观规律，适应依法治国的发展趋势，不断推进质检法制工作的实践。六是坚持加强队伍建设是做好质检法制工作的保障。只有建立起一支政治坚定、业务精湛、作风优良、纪律严明的质检法制工作队伍，才能充分发挥法制队伍在推进依法行政、建设法治质检工作的组织协调、督促指导和监督把关的作用，保障我们各项工作的依法有序开展。十年来质检法制工作成绩来之不易，经验弥足珍贵，这些经验既是我们对质检法制工作规律性的认识，也是新时期全面加强法治质检建设的宝贵财富，我们一定要坚定不移，坚持不懈，在今后的实践中不断丰富、完善和发展。

在刚刚过去的2010年，质检法制工作紧紧围绕提升质量安全水平、服务经济平稳较快发展这条主线，积极推进法治质检建设，扎实有效地完成各项工作任务，取得了显著成效。

（一）抓重点求质量，质检立法工作取得新进展。

一是积极推动法律、行政法规制修订工作。完成《计量法》和《缺陷产品召回管理条例》的送审工作，草案已分别报送国务院审议。积极推动《标准化法》、《进出境动植物检疫法》、《国境卫生检疫法》以及《设备监理条例》立法协调工作，3法1条例作为重点攻坚立法项目已进入实质性制修订进程。

二是全力推进部门规章立法进程。完成《食品生产许可管理办法》、《出入境检验检疫代理报检管理规定》等10部规章的制定发布工作。《进出口食品安全管理办法》等5部规章已经局务会审议，并向有关部门通报评议。《进出口化妆品检验检疫监督管理办法》、《国家质量奖管理办法》等13部规章进入立法审查程序。

三是高度重视立法协调工作。完成《商标法》、《粮食法》、《保健食品监督管理条例》等法律法规立法协调件200余件。特别是针对产地证管理以及与海关职能划分问题，开展了大量沟通协调工作，先后多次向国务院提交审查报告，较好地维护了法律规定的统一性和质检系统的法定职能。地方两局对涉及质检系统重要职能、关系国民经济重大问题的法律、法规及规章，也积极有效地开展了大量立法协调工作，办理立法协调件达600多件次。

四是地方立法工作取得可喜发展。地方两局密切配合地方人大和政府，积极开展地方性法规、规章的立法工作，在2010年度取得了可喜发展。如宁夏在全国率先出台了《宁夏回族自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》；浙江出台《浙江省地方标准管理办法》，并修订了《浙江省贸易结算计量监督管理办法》；江苏出台《江苏省纤维产品质量管理办法》；江西出台《江西省特种设备安全监察条例》；湖南出台《湖南省产品质量监督抽查办法》；广东出台《广东省实施＜中华人民共和国计量法＞办法》；重庆出台《重庆市食品安全管理办法》；陕西出台《陕西省计量管理条例》；福建出台《福建省商品质量监督条例》；山东青岛出台《青岛市电器安全监督管理办法》等。

（二）抓制度求规范，规范性文件管理取得新成效。

一是建立健全规范性文件管理制度。为将规范性文件制定发布及管理工作纳入规范化、法制化轨道，总局制定并出台了《国家质量监督检验检疫总局规范性文件管理办法》，明确了规范性文件的内涵、外延和制定发布程序，建立了规范性文件的合法性审查和清理评估等重大制度。

二是严格执行规范性文件合法性审查制度。办理各类会签文件500余件，依据法律法规有关规定，严格把关，确保质检法制的合法性、统一性和可操作性。特别是针对食品安全、生产许可、监督抽查等问题，加大了规范性文件的审查力度。如对《食品生产许可审查通则》、《61类工业产品生产许可证实施细则》、《产品质量监督抽查实施规范》等200余件规范性文件，依法进行全面审查，保证监管职责履行到位。

三是全面开展规章、规范性文件清理工作。2010年，总局组织开展了一次大规模的规章和规范性文件清理工作，重点加强对规范性文件的统一管理。共清理规章185件、规范性文件2200多件。清理结果为有效规章178件，有效的规范性文件1024件。

四是地方两局规范性文件管理纳入法制化轨道。北京、天津、上海、吉林、山西、江西、内蒙古等22个省（市、区）以及乌鲁木齐、洛阳、深圳、济南等12个市的人民政府都以地方政府规章形式对规范性文件的制定、发布、备案、清理及监督管理等内容作出明确规定。质检系统内浙江、宁波、厦门、海南等19个直属局，北京、上海、四川、河北等20个质量技术监督局都针对规范性文件管理工作健全制度，完善程序，将规范性文件管理工作纳入法制化轨道。

（三）抓落实求深入，普法宣传工作取得新成果。

一是组织“五五”普法总结验收工作。按照《关于开展2010年法制宣传教育工作的通知》和《全国质检系统“五五”普法检查验收工作方案》要求，组织全系统同一省（市、区）的地方两局之间，按照统一标准，采取打分评议的方式进行普法验收互查。对内蒙古等地方两局普法工作组织进行了重点抽查，圆满完成了“五五”普法总结验收工作。

二是大力加强普法培训工作力度。开展了两次质检系统法制论文征集活动。在上海组织召开了质检系统“五五”普法工作经验交流会。结合全系统检测机构整顿工作的开展，组织法律专家编辑《质检系统技术机构法律知识培训教材》一书。在湖北举办了首次质检系统技术机构法制培训班。邀请社科院研究员对政府信息公开条例理论和实践知识进行了深入讲解；邀请北大法学教授讲解立法学理论知识，对全系统法制处长进行立法技术培训。

三是地方两局努力开拓普法工作新途径。地方两局积极开展普法宣传活动，开拓普法工作途径，创新普法工作方法。福建省质监局依托“金质大讲坛”、“解案说法”、“金质法园QQ群”等平台，大力加强执法经验交流及普法工作力度，有效提升执法能力和水平。江苏检验检疫局在《东方国门》杂志开设“以案说法”专栏，积极开展“检企牵手”、“检验检疫乡镇行”等系列普法活动，全面提升企业遵法守纪意识，大大改善了检验检疫执法环境。湖北省质监局对全省425家技术机构的668位负责人、技术骨干开展了法律知识培训，进一步提升了质监部门社会影响力，增强了全省技术机构法制管理水平和防范风险的能力。上海检验检疫局将法律知识的学习和考核作为干部考核任用的重要内容，进一步强化培训教育和测试考核工作机制，有效提高了全员学法用法、遵纪守法的意识和能力。浙江质监局通过行政执法资格培训、稽查队伍“三无、三铁”教育、开设“学法、用法大讲堂”等多种形式，有效提高执法人员法律素质和整体执法水平。

（四）抓清理求转变，行政审批制度改革开创新局面。

一是完成国务院第五批行政审批项目清理工作。根据总局行政审批工作实际需要，经与国务院审改办多次沟通协调，圆满完成了第五批行政审批项目的清理和调整工作。取消进出口化妆品生产、加工单位卫生注册登记等5项行政许可项目，下放包括部分产品生产许可证核发在内的21项行政许可项目的管理层级。此次清理工作总局取消、下放项目的数量在国务院各部委中排名第二，得到了国务院审改办充分肯定和高度评价。

二是组织开展取消、调整审批项目的后续监管工作。为做好取消和调整行政审批项目的落实和衔接工作，切实加强后续监管，总局对2001年国务院第一批行政审批制度改革以来所有取消、调整管理方式的行政审批事项进行全面梳理。截止2010年底，质检系统共取消行政审批项目94项，改变管理方式5项，下放管理层级23项。根据五批取消、调整情况，总局以局文正式印发全系统，明确落实衔接和后续监管具体工作措施，并对进一步规范行政审批行为、推进行政审批制度改革工作提出具体要求。截止目前，总局上报国务院审改办最终确定保留的行政审批项目共45项，其中行政许可项目35项，非行政许可的审批项目10项。

三是大力开展行政许可网上审批试点工作。在对质量、计量、生产许可、认证认可、通关报检、检验检疫等30余项行政许可的“八公开”内容完成合法性审核工作的基础上，按照“金质工程”实施进度安排，大力推进网上审批试点工作。会同信息中心，按照法律统一设置的许可申请、受理、核准、审批发证等环节的具体工作流程，完成总局网上申办许可电子系统技术软件的开发工作。

四是行政许可监管制度创新工作全面开展。针对行政许可项目定期评估、许可后续监督管理、许可“网上审批”等制度创新工作组织进行了调研。委托广东省质监局起草了《质量监督检验检疫行政许可管理办法》，广东检验检疫局派出专人参加《办法》的起草工作。《办法》对质检系统实施行政许可的基本原则、实施主体、实施程序和创新的各项工作制度加以规定，进一步规范“受理、审查、决定”三分离以及“统一受理、统筹协调、规范审批、限时办结”的许可运行工作模式。

（五）抓监督求提高，法制监督工作实现新突破。

一是开展大规模行政执法案卷评查活动。2010年下半年，总局法规司、监察局、执法督查司、督察内审司等四个司局联合组织开展了大规模的行政执法案卷评查活动。此次活动得到了地方两局领导的高度重视，自查工作组织得力、成效明显。在地方两局自查基础上，总局组织对广东、广西、黑龙江、辽宁、河南、重庆、江苏、福建等八个省(市、区)地方两局进行重点抽查，共抽取行政处罚案卷83本，行政许可案卷73本。行政处罚案卷平均得分为95.8分，行政许可案卷平均得分93.5分。总局对抽查的地方两局都以书面形式进行了意见反馈，并对此次案卷评查工作的整体情况在系统内予以通报，对存在的主要问题以及原因进行了分析，对进一步规范执法行为提出了明确的意见和建议。

二是出台质检系统行政处罚裁量权适用规则。为进一步规范全系统行政处罚自由裁量权，在浙江省质监局、上海出入境检验检疫局的大力协助下，总局出台了《质量监督检验检疫行政处罚裁量权适用规则》。适用规则对行使处罚裁量权的基本原则、适用范围、适用程序、保障机制等内容，重点对裁量基准的制定原则以及从重、从轻、不予处罚等各自适用的具体情形作出明确规定，进一步规范了行政处罚行为，保障了行政处罚的公正、合理。

三是统一行政复议和行政赔偿法律文书示范文本。根据新修订的《国家赔偿法》以及《行政复议法实施条例》的规定，结合质检工作实践，在充分征求地方两局意见的基础上，总局组织制定了质检系统行政复议和行政赔偿法律文书示范文本。统一全系统行政复议法律文书33种以及行政赔偿法律文书10种，并对文书制作进行细致说明，提出明确要求，进一步规范和促进了全系统行政复议和行政赔偿工作的有序开展。

四是地方两局开展形式多样的执法监督活动。广东省质监局创新行政处罚“二次告知”、分类管理、重大案件约谈、行政许可层级监督检查等制度，提高了行政执法的科学性和有效性。广东出入境检验检疫局完善执法稽查新模式，构建稽查情报机制、跨区域合作机制等十大执法稽查运作框架。深圳检验检疫局、辽宁省质监局大力推行行政处罚软件的研发和利用，有效强化对执法行为的全过程控制，在规范执法行为方面效果明显。北京、上海质监局打造信息化执法平台，在实现行政审批网上办理的基础上，积极探索“信息化执法”新路，实现执法人员资格管理、执法案件流程控制、法制监督实时化以及执法数据资源共享。福建检验检疫局创新数据稽查渠道，建立从甄别异常指标、开展数据选案到锁定稽查对象、实施现场稽查的数据稽查工作机制。安徽省质监局从行政执法的规范、监督、考评三个方面入手，建立了对执法主体、执法行为、执法环节等各方面进行跟踪管理、监督制约和考核评估的一整套工作机制。四川省质监局通过修订执法文书、完善制度建设、引入外部监督等方式，强化行政执法公开化，进一步增强了执法的公正性和权威性。

（六）抓维权求和谐，化解矛盾纠纷的能力得到新提高。

一是依法及时审理办结行政复议案件。2010年度，总局共办理行政复议案件25件，现已审结24件。地方两局办理行政复议案件共214件。相比较于09年，2010年复议案件整体呈现类型多样、法律关系复杂、审理难度增大等特点。申请复议事项扩展至行政处罚、行政许可、政府信息公开、行政强制措施、行政确认、要求履行法定职责等行政执法各个方面，尤其因政府信息公开和申投诉引起的复议案件显著增加。在工作量大、人员少的情况下，全系统各级复议机构能够保证案件的及时审结，有效化解了各类行政争议，有力维护了质检社会形象。

二是认真应对国务院法制办的复议裁决案件。2010年总局发生2起复议案件申请人不服总局复议决定，向国务院法制办申请裁决的案件。总局严格按照法定程序及国务院法制办要求，及时提交答复材料和审理依据，并积极沟通、配合国务院法制办的审查工作，有效解决行政争议和纠纷。

三是妥善处理行政诉讼、行政赔偿案件。总局全年共办理行政诉讼案件6起，行政赔偿案件1起。地方两局办理行政诉讼案件共103起，被人民法院依法撤销2起，现正在二审程序1起。在行政诉讼、赔偿案件的办理工作中，各级局积极采取有效措施，通过沟通协调、案外和解、出庭应诉等方式，对行政诉讼、赔偿案件进行了妥善处理。

四是依法开展司法征询和应急处置工作。全年共接待司法协助和征询15件，办理信访、投诉、政府信息公开答复以及人大、政协提案100余件。参与组织开展多起应急处置工作，如对河南拓普轧机鉴定案、丰田汽车召回案、惠普笔记本电脑质量问题申诉案、美的紫砂煲、金浩茶油、昌黎葡萄酒媒体曝光案等，深入开展调研，提供法律支持，化解社会矛盾。

（七）抓关键求提升，依法行政工作迈上新台阶。

一是召开全国质检系统行政依法工作会议。2010年9月10日总局组织召开了全系统依法行政工作会议。这次会议是总局新一届党组成立后召开的第一次全系统大会，也是总局成立十年来召开的第一次依法行政工作会议，充分体现了局党组对依法行政以及法制工作的重视。树平局长在会上郑重提出全面建设法治质检的目标和要求，为法治质检建设的全面推进奠定了坚实的基础，标志着质检系统依法行政工作迈上新台阶，进入新阶段。

二是出台《关于全面加强法治质检建设的指导意见》。按照《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求，结合支局长在全系统依法行政工作会议上的讲话精神，总局制定出台了《关于全面加强法治质检建设的指导意见》，作为指导质检法制工作的纲领性文件。指导意见从质检工作实际出发，明确法治质检建设的总体要求和目标任务，并从八个方面提出36点具体工作任务、措施和要求，有效指导建设法治质检工作的全面、有序开展。

三是强化依法行政保障机制。为更好地开展立法、决策、紧急突发事件应对等工作，总局邀请了十名法学理论及实务界知名的专家学者组成法律顾问委员会，在全系统和社会各界引起了很大反响。2010年总局三次就重大问题召集法律顾问进行研讨，取得良好效果。今年总局将成立依法行政工作领导小组，明确领导小组的组成和工作职责，统一领导全系统全面推进依法行政、建设法治质检工作的开展。

四是地方两局依法行政工作扎实开展。黑龙江省质监局组织开展了大规模的“执法规范年”活动，推行“两个前移”执法模式，并将对技术机构的监督规范纳入行政执法责任制目标体系。广西、辽宁、山东、江西等检验检疫局进一步加强制度建设，以制度管“人”，以制度管“权”。重庆、甘肃等省质监局加紧研究制定食品小作坊监督管理条例、质量奖励办法等地方法规。宁波、贵州、宁夏等检验检疫局积极推进政务公开，进一步完善公开办事制度。广西质监局进一步完善电子监察系统，有效推行纪律监督、技术监督、法规监督、事务监督等“四大监督”体系。江苏省质监局进一步强化法制工作基础，加强“法治质监”载体建设，专门以文件形式明确法制工作场所的功能和建设标准，并拨付专项资金予以支持，该项工作获得了“江苏省政府法制工作创新奖”。

（八）抓根本求长效，法制队伍和机构建设有了新转变。

一是法制机构建设有序开展。通过调查研究、座谈论证，摸清法制机构设置与职能分工基本情况，找准当前制约法制机构发挥职能的主要问题。在全国质检系统依法行政工作会议上明确提出地方两局法制机构设置的意见，并在总局《关于全面加强法治质检建设的指导意见》中，将其作为重点内容提出要求。在总局人事司的大力支持下，现已正式批复“三定”方案的直属检验检疫局中，已有多数直属局单独设置了法制机构，增加人员配备及物质保障，有效提升了整体执法能力和水平。

二是法制队伍建设全面加强。总局和地方两局采取多种方式，进一步加强法律人才的录用、选拔和培养，营造法制队伍成长环境，通过定期培训、岗位技能大练兵、业务能力考核等多种措施，不断促使法制工作人员向知识型、专家型、创新型法制人才转变。作为分支局的浙江义乌检验检疫局，拥有法律专业工作人员达到10人。黑龙江、江苏等省质监局推行的法律人才库制度趋于完善，已充分发挥出法律人才在法治质检建设中的主力军作用。

三是扎实开展创先争优活动。总局和地方两局把创先争优活动与建设学习型、创新型、服务型、和谐型法制队伍紧密结合起来，与全面推进法治质检建设的工作紧密结合起来，认真组织开展“以质取胜，创先争优”活动。采取党员公开承诺、领导点评等有效措施，大力推进党组织建设，提高党员干部政治素养和理论水平，工作质量和队伍建设创先争优的氛围日益浓厚。

回顾总结发展历程，我们欣慰地看到，质检法制工作在质检事业发展中的作用越来越重要，地位越来越突显。特别是总局新一届党组成立以来，将法制工作摆到更加突出的位置，将法治质检建设提升到新的高度。法制工作成绩的取得，离不开总局党组的高度重视和正确领导；离不开全国人大、国务院法制办等有关部门的大力支持和具体指导；离不开总局各司局、两委的积极配合和全力协助；更离不开全系统上下尤其法制战线同志们的无私奉献和共同努力。在此，请允许我代表法规司向所有关心、支持、帮助质检法制事业发展的各级领导和同志们表示衷心的感谢和崇高的敬意！

二、建设法治质检面临新的形势和要求

2011年，是全系统贯彻落实全国依法行政工作会议、全国质检系统依法行政工作会议以及全国质检工作会议精神，全面加强法治质检建设的一年。建设法治质检中央有要求，现实有需要，总局有部署，全系统法制战线使命光荣，责任重大，任务艰巨。我们要进一步增强使命感、责任感和紧迫感，深入分析、准确把握建设法治质检面临的新形势和新要求。

（一）全面加强法治质检建设是法治政府建设的重要组成部分。

党的十七大提出要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。去年8月27日召开的全国依法行政工作会议，明确提出了加快推进法治政府建设的奋斗目标。温家宝总理在讲话中指出：“依法行政是现代政治文明的重要标志。”“贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，是我们政治体制改革迈出的重要一步，具有划时代的重要意义。”我们质检部门作为政府职能部门，履行着综合管理和行政执法的法定职责，建设法治政府，我们责无旁贷。作为建设法治政府的重要组成部分，我们必须全面加强法治质检建设，这既是我们质检部门落实依法治国方略、推进法治政府建设的重要举措，也是我们加强自身建设、提高依法行政水平的根本途径，对于提升质量水平、维护质量安全、服务科学发展、促进经济发展方式转变都具有重要而长远的意义。全系统特别是法制战线要深刻理解和把握国务院加快建设法治政府的任务要求，把思想认识统一到中央精神上来，全面建设法治质检，适应加快建设法治政府的要求，努力提高依法行政的水平。

（二）全面加强法治质检建设是解决现有问题的根本途径。

“十二五”时期是全面建设小康社会的重要时期，也是质检事业爬坡奋进的关键时期，质检工作有利条件与不利因素并存，机遇与挑战同在。建设法治质检既是质检部门的立身之本，也是解决我们自身问题的根本之策。只有坚持依法行政，建设法治质检，我们在社会上才能立得住，遇到风险时才能挺得住。当前，质检部门依法行政还存在着不少薄弱环节和不足，与建设法治政府、建设法治质检还有较大差距。一是一些部门领导干部对推进依法行政工作的重视不够，还不善于运用法治思维和法律手段解决执法工作中遇到的矛盾和问题。二是依法决策的意识还不够强，依法科学民主决策的制度和程序不完善，落实不到位。三是对行政权力的监督和制约机制还不够健全，行政权力特别是行政执法与利益挂钩、与责任脱钩的问题没有完全解决。四是少数执法人员的执法行为不规范，行政执法中不作为、乱作为和粗暴执法的问题在一定程度上存在。五是一些地方的基层法制工作基础还比较薄弱，在机构设置、人员配备、经费支持、装备配置等方面存在严重不足。要从根本上解决这些问题，我们必须加快建设法治质检的步伐，进一步完善相关法规制度，依法履行质检部门职能，运用法律手段加强产品质量安全监管，切实维护好人民群众的根本利益，树立质检部门依法行政的良好形象。

（三）全面加强法治质检建设是质检事业可持续发展的根本保障。

去年9月10日，总局新一届党组召开了全系统依法行政工作会议，树平局长系统阐述了建设法治质检的重大意义，并从健全法治质检法规体系、规范法治质检运行机制、提高法治质检公信力、保障法治质检建设有效推进等几个方面明确了建设法治质检目标任务。会后，总局根据国务院关于加强法治政府建设的意见，结合树平局长的讲话精神，于12月12日出台了《关于全面加强法治质检建设的指导意见》，这个《指导意见》是我们建设法治质检的纲领性文件。今年1月6日，在全国质检系统工作会议上，树平局长代表总局党组提出了以服务科学发展为主题，以促进转变经济发展方式为主线，抓质量、保安全、促发展、强质检的工作总体要求。进一步明确了全面建设法治质检、科技质检、和谐质检的目标，并将法治质检建设作为“强质检”的首要任务，再一次进行了全面阐述，提出明确要求。总局对建设法治质检的工作部署，目标具体、任务明确、重点突出、措施有力，全系统特别是法制战线要把握机遇，迎接挑战，进一步提高认识，明确思路，把握重点，狠抓落实，全力推动法治质检建设的各项工作落到实处。

三、当前和今后一个时期建设法治质检的任务

建设法治质检，首先要明确什么是法治质检。法治是以严格依法办事为核心，以制约权力为关键的管理机制、活动方式和社会秩序状态。法治质检就是依法对内实施管理、加强自身建设，依法对外实施监管、履行法定职责。换句话说，它体现在质检系统对内是依法治检，对外是依法行政。通俗地讲，我认为法治质检可以用四句话来概括。

一是有为必有据。实施行政行为必须要有明确的法律依据。法律依据既包括法律、法规和规章，又包括规范性文件，严格依法实施行政行为，法无授权即禁止。有为必有据的内在要求是不断完善有关法规体系，并对现行有效法律依据进行梳理和评估，以完善的法律依据保障我们的行政行为合法。

二是有为必有序。无论是对内工作管理，还是对外履行职责，都必须严格遵守法定程序，按程序办事。要明确简易程序、一般程序、紧急（特殊）程序，依据具体情况分别适用不同程序。对于违反程序办事的，将导致行政行为撤销、无效等法律后果。

三是有为必有责。权力和责任密不可分，有权必有责，权责一致，要强化责任意识。行政行为的实施要受到监督，对于不作为、乱作为、甚至是慢作为等不当或者违法行政行为必须承担相应的责任。

四是有为必有果。实施行政行为一要有结果。提出的目标、要求要认真组织落实，并对落实情况进行绩效考核，认真完成的要表彰、奖励，没有完成的要查找原因，承担责任。二要有效果。实施行政行为要追求良好的经济效益和社会效益，科学合理依法行政将会产生积极的效果。三要有后果。行政行为不科学、不合理，没有法定依据，违反法定程序将会产生消极的后果。对此要严格行政问责，有关决策者、实施者应当承担相应的法律责任。

有为必有据、有为必有序、有为必有责、有为必有果，既是我们建设法治质检的四项原则，又是我们建设法治质检所要达到的一个目标。为全面加强法治质检建设，我们在当前和今后一个时期必须努力做好六个“全面推进”、一个“大力加强”。

六个“全面推进”是：

（一）全面推进大规模法律知识学习培训活动，进一步增强全员法律意识和整体执法水平。

一是拓宽渠道，全面开展学习培训工作。在培训重点上，采取分级培训原则，加大对法制工作骨干、一线执法骨干培训工作力度，以点带面，将法律法规知识以及执法经验在全系统普及推广。要重点开展对领导干部的法制培训，党组中心组每年至少4次专题学法或专门研究法治工作，对领导干部参加的各类培训活动增设法律法规培训内容，以提高其依法行政的意识和能力。同时，加强对技术人员的法律知识培训，提高技术机构及其人员的法律意识。在培训内容上，坚持普通法与专业法相结合原则，既要注重对专业法律法规知识的培训，也要加强对行政处罚、行政许可、行政复议、行政诉讼、行政赔偿等通用行政法律法规的学习，同时，结合工作实际，增加对国际条约、协定、SPS、TBT以及合同法、侵权责任法、信息公开条例等法律知识的培训内容，并通过实际案例分析来增强培训内容的实用性和操作性。在培训形式上，采取定期与不定期培训相结合原则，定期组织开展法律法规学习培训，不定期开展法制专题讲座，同时通过在网络上开设普法专栏，组织编辑执法手册等形式，进一步拓宽学习培训渠道。在培训方法上，将常规培训与知识竞赛、岗位练兵、“传帮带”相结合，专家授课与典型案例研讨相结合，丰富培训的内容和手段。总之，全系统要以建设法治质监为契机，全面掀起学习热潮，切实做到全员学习、全员培训，全面学习、全面培训，重点学习，重点培训。

二是建章立制，健全长效工作机制。各级质检部门要制定具体的培训计划、工作方案，明确具体的培训时间及培训内容。各省级局每年培训人数不少于本系统全员的三分之一，全国质检系统每年至少培训7万人次，力争用三年左右的时间，实现全员学习、全员培训的工作目标。各级质检部门要将法律知识学习培训制度化、常态化开展，切实做到学习培训计划、内容、时间、人员、效果的“五落实”。

三是强化监督，推行测试及考评制度。上级部门对下级部门年度普法培训情况要进行专项监督检查，评优秀、树典型。进一步完善培训测试制度，通过测试的方式强化受训人员对法律知识的理解和掌握，特别是对拟从事行政执法、法制工作的人员以及新录用的公务员，要统一组织进行专门的法律知识测试。健全培训考评制度，把培训情况、测试成绩记入受训人员档案，并与公务员年度考核工作以及行政执法人员执法责任制评议考核工作相结合，作为考核内容和评优、任职晋升的依据之一。

（二）全面推进质检法规和制度建设，进一步开展四查四建活动。

一是查决策，建程序。各级质检部门要查决策行为的合法性、合理性、科学性、民主性，有无违法决策、不当决策、失误决策。要严格按照国务院要求建立健全决策程序制度，把公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大决策的五个必经程序。每个程序要具体化，能操作，可考评。除紧急情况外，凡未按规定程序做出的重大决策，应当重新履行程序，真正做到依法决策、科学决策、民主决策。

二是查行为，建规范。对系统内的执法部门，要全面查行政执法行为、查行政审批行为、查综合监管行为、查检验检测行为；重点看有没有不作为、乱作为、慢作为、违法审批、违法监管、违法检验等行为。建立健全行政处罚程序及自由裁量规范、行政审批行为规范、重大突发事件应急处置行为规范、政务信息公开及投诉处理行为规范、检验检测行为规范等规章制度。

三是查监督，建问责。重点查法治监督、行政监督、层级监督、内部监督、事前防范、事后监督等是否到位，是否存在监督太远、太软、太散等问题，着力解决监督空白、不到位问题。按照纪检监察、法制监督、内部审计、人事、财务等部门的职责分工和权责，建立“以事实为依据，以法律为准绳，以证据为支撑，以职能为界限，以问责为鞭策”的系统监督体系，狠抓易出现问题的关键点、风险点、多发点，发现问题，一查到底，依法处置，严格追究。

四是查文件，建体系。总局将对现行有效的所有规章及规范性文件再做一次彻底清理，各省级局要将规范性文件清理工作作为今年重点工作之一，查有无缺失，有无过时，有无冲突矛盾，有无交叉，严格按照国务院的要求做好规章及规范性文件的立、改、废工作。加快质检事业急需的法律、法规、规章的立法进度，提高立法质量。特别是要科学规划、突出重点，在保障质量安全，服务经济发展，节能减排，服务民生，严把国门，强化技术支撑等方面的立法要安排在首位，集中力量，攻克解决。进一步推动标准化法、计量法、特种设备安全法、国境卫生检疫法、动植物检疫法以及设备监理管理条例、缺陷汽车产品召回监督管理条例、限制商品过度包装条例等5法3条例的立法进程，力争在“十二五”期间使法律法规修订工作取得实质性进展和成果，进一步完善符合需要、符合市场经济和国际惯例的质检法规体系。

（三）全面推进行政执法责任制，进一步规范行政执法行为。

一是建立健全行政执法责任制度。进一步建立健全“清理依据、明确职责、定岗定责、检查考核、落实奖惩”的行政执法责任制度。按照简单易行、科学量化的原则，将行政执法责任制的目标任务、执法依据、主要内容进行细化分解，并明确具体的责任单位和责任人员。从领导体制、行政决策、综合管理、处罚、许可、普法、立法、复议、诉讼以及执法过错等方面，设计考核指标、明确考核方式、细化考核分值，逐步完善指标考核办法。

二是加强执法责任制检查考核工作力度。联合人事、监察等有关部门，按照职权法定原则，定期组织开展行政执法责任制检查考核工作，将依法行政、行政执法状况的考核结果作为部门评比和人员奖惩、晋升的重要依据。拓展考核方式，将执法依据、执法职权、机构、岗位、人员、责任等责任制内容向社会公布，用信息化手段开展案卷调查、质量考核、满意度测评等。同时，进一步完善和细化行政执法责任追究制度，严格追究违法行政的责任。

三是探索建立系统内技术机构岗位责任制。对承担行政执法、监督抽查、行政许可、行政管理等委托行政行为的技术机构，要作为责任制的重要单位，积极推动技术机构的岗位责任制。依法加强对技术机构监督检查，强化制度建设，严格责任追究，促进技术机构依法检验、程序规范、数据准确、健康发展。

四是大力开展比、学、争、帮活动。“比”是比领导体制的完善、各项制度的规范、依法行政的效果；“学”是学习先进典型，先进经验，先进人物。“争”是争先创优，提高效能。“帮”是互帮互学，共同提高。

（四）全面推进行政审批制度的深层次改革，进一步提高行政执法效能。

一是大力推进行政审批制度改革。对现有审批项目进行再清理，继续减少行政审批事项，该减的一定要下决心减少，改下放的一定要下放，该交由社会、中介机构办理的一定要交出去，该转变管理方式的一定要转变管理方式。设置政务大厅，健全并完善“一个窗口对外”、“一站式服务”的相对集中行政审批制度，大力推行网上审批、电子政务。严格执行许可“八公开”，受理、审查、决定“三分离”制度，进一步完善“统一受理、统筹协调、规范审批、限时办结”的审批运作机制。

二是进一步强化后续监管工作。对已清理的行政审批事项，公布取消的要坚决取消，不能无故拖延或者变更审批，对其中仍需要进行间接、动态管理的事项，完善制度，明确后续监管措施；改变管理方式的要交由行业组织或者社会中介机构实施自律管理，不再作为行政审批项目实施许可；下放管理层级的要对上下衔接工作作出安排，通过公告、规范性文件等方式，依法明确实施主体及审批程序，以加强对下放管理层级项目的工作指导。对作出审批决定的事项，决定部门要切实履行后续监管职责，明确监管措施，保证定期监管，措施到位，责任到人。

三是完善行政许可制度建设。研究制定《质量监督检验检疫行政许可实施办法》，对质检系统实施行政许可的基本原则、实施主体、实施程序等内容，特别是对行政许可项目定期评估、“网上审批”工作制度、许可后的监督检查工作等作出明确规定，并进一步完善行政许可撤销、撤回、吊销、注销工作程序。同时，以公告方式对质检系统行政许可项目、实施主体等内容予以明确。

四是加强监督检查工作力度。按照谁审批，谁负责的原则，定期对行政审批工作组织开展监督检查。从受理、书面审查、现场审核、审批决定、收费、档案管理等各个方面强化监督，发现问题及时纠正，对违法或者不当审批行为，严肃追究相关责任人员责任。有条件的各级质检部门要将本部门审批事项纳入监察部门的电子监管网络，有效规范审批行为。

（五）全面推进质量安全矛盾纠纷化解机制的建设，进一步促进和谐质检建设。

一是促进和谐质检的长效机制建设。由总局统一部署，各地方局负总责，万里行促进会等单位参与，选择几个重点省份，组织开展和谐质检建设万里行活动，在活动中总结和谐质检建设的好经验、好做法、好典型，并在系统内进行推广。通过监督检查、明查暗访、正面宣传等方法，预防、纠正违法或者不当行政行为，树立质检良好社会形象，促进各项规章制度的完善、促进和谐质检长效机制的建设。

二是建立健全化解质量安全矛盾纠纷的调解机制。健全和完善行政调解的机制，整合法制、信访、信息公开、执法、业务部门的专职人员，建立相对固定的行政调解委员会，专司调节职能。积极主动建立行政调解、人民调解和司法调解相衔接的调解机制，使三大调解包括仲裁在内的机制充分发挥稳定器的作用，化解矛盾纠纷，建设和谐质检，促进社会和谐。

三是建立和完善依法行政风险分析防范机制。较宽的监管领域，与群众利益息息相关的监管对象，决定了质检行政执法工作的高风险性。针对行政决策、行政处罚、行政许可、检验检测、指导咨询等方面存在的风险，要建立并完善确切筛查、准确判定的风险识别机制，严谨定性、科学量化的风险分析机制，切实可行、合理有效的风险预防机制以及快速启动、妥善应对的风险应急处置机制，以健全的风险防控体系来有效规避执法风险。

四是加强行政复议工作的和谐建设。建立适应复议工作特点的激励机制和经费装备保障机制，健全行政复议机构，确保行政复议案件由2名以上行政复议人员审理。进一步畅通复议渠道，简化申请手续，充分运用调解、和解方式解决纠纷，尽可能把行政争议化解在初发阶段和程序当中。改进行政复议案件审理方式，综合运用书面审查、实地调查、听证、和解、调解等手段办理复议案件，提高案件审理质量，增强复议决定的公信力。对违法或不当行政行为，该撤销的撤销，该变更的变更，该确认违法的要确认违法，切实做到客观公正，不得庇护。

五是认真做好行政应诉工作，力争和谐结果。针对行政诉讼案件认真进行分析总结，寻找和谐结果的规律，纠正执法中的问题和不足。进一步完善应诉制度，积极配合法院的独立审判，积极应诉、积极提交证据、积极配合司法调解，严格履行生效的判决裁定，认真对待司法建议。以和谐为目标，以调节为手段，以支持司法裁决为己任，力争诉讼案件的和谐结果，促进社会和谐稳定。

（六）全面推进法治工作机制和队伍建设，保障法治质检建设的有力开展。

一是健全推进依法行政的领导体制和机制。各级质检部门都要建立由主要领导牵头的依法行政工作领导小组，统一领导推进依法行政工作。要把推进依法行政工作列入重要议事日程，每年至少两次听取依法行政工作汇报，及时发现并解决依法行政工作中存在的突出问题和薄弱环节。进一步加强对依法行政工作的督促指导和检查考核，并将考核结果作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。

二是加强法制机构和队伍建设。“十二五”期间要进一步加强法制机构及队伍建设，直属检验检疫局、地市级以上的质监局以及工作量大、涉及法律问题较多的基层质检部门都要设置独立的法制机构，配备法律素质高、工作能力强的法制工作人员，并在装备配置、经费支持等方面提供支持保障，充分发挥法制队伍在推进依法行政、建设法治质检工作的组织协调、督促指导和监督把关的作用。

三是建立全系统法律人才库。结合人才强检战略，研究推行质检法律人才储备制度。通过笔试、面试、模拟执法、模拟复议应诉案件办理等方式，定期组织开展法律人才选拔活动，在系统内选拔300名左右的优秀法律人才，建立全国质检系统法律人才库。在立法、普法、执法监督、大要案研究分析、疑难案件指导等工作方面充分发挥法律人才作用，既培育一批系统内专业人才，又有效解决目前工作量大面广、人员短缺等问题。

四是建立法律制度比较研究库。积极开展国内质检法律比较研究和国外产品质量、检验检疫法律制度体系比较研究，建立法律制度比较研究库。省级地方两局要积极开展比较研究库的筹建工作，协助总局做好此项工作。

五是建立法治工作数据统计库。针对质检法律、行政法规、规章、规范性文件年度制定发布数据、现行有效数据，行政审批、行政许可数据，行政复议、行政诉讼数据以及法制人员信息数据等内容，建立法治工作数据统计库，进一步健全和完善法治工作数据统计工作制度。

六是健全法治工作信息化体系。努力构建统计信息化、普法信息化、执法信息化、监督信息化、队伍建设信息化、行政复议信息化、行政诉讼信息化等法治工作信息化体系。

一个“大力加强”是：

大力加强质检法律宣传，进一步提升全社会法治意识。

一是开展质检法律“五上六进”宣传活动。质检法律宣传要上电视、上广播、上报纸、上期刊、上网络，要进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位，大力加强面向企业、面向消费者、面向全社会的质检法律知识宣传活动，提升全社会质量法治意识，为质检事业的发展创造宽松、和谐、理性的良好社会环境。

二是开展形式多样的宣传活动。通过知识竞赛、网上讨论、专家论坛、论文征集等形式，大力宣传质检法律法规。精心组织开展“3.15消费者权益保护日”、“12.4全国法制宣传日”、“质量月”等普法宣传活动，使全社会关心关注法治质检建设，创造良好的执法环境和法治氛围。

三是打造各类质检服务宣传平台。推行质检政务信息公开、办事公开制度，不断扩大质检社会影响力。各级质检部门以及面向社会、企业、消费者服务的技术机构，要将岗位职责，工作规范，办事纪律，服务承诺，监督渠道等内容对外公开，努力打造技术服务、信息服务、行政审批服务以及标准、计量、认证、特设、检验检疫等各项业务工作的服务平台，树立服务型质检的良好形象。

四、2011年质检法制工作重点及要求

建设法治质检涉及质检工作的方方面面，工作量大，任务繁重。树平局长多次提出，建设法治质检不仅仅是提口号，更重要是抓落实。2011年度，我们要紧紧围绕总局中心工作，抓大事、上水平、出成效，在全面推进法治质检建设的同时，突出重点，狠抓落实，在完成“规定动作”基础上，扎实开展“自选动作”。今年法制工作重点要全面加强“四个建设”。

（一）加强组织建设。

一是健全依法行政领导机构。各级质检部门在今年必须建立依法行政工作领导小组，健全法治质检建设的工作机制。结合总局《关于全面加强法治质检建设的指导意见》的要求，要制定行之有效的具体工作方案，明确各项工作任务和措施，做到定计划、定方案、定措施，并要统一部署、全面落实、定期检查。主要负责人要对本部门依法行政工作负总责，切实承担起第一责任人的领导责任。各级质检部门要在法制队伍建设方面舍得投入，提供必要的人员保障、经费保障、设备保障和后勤保障，促进法治质检建设的全面推进。

二是探索建立专家论证咨询制度。各省级局以及有条件的地市局，以单独或者两局联合的方式，聘请理论和实务界有关专家学者、律师组成法律顾问委员会，对重大决策、紧急突发事件、复议诉讼案件及国际交流等重大问题进行专家咨询论证，切实解决质检工作所遇到的法律难点、疑点问题，有效提升质检依法行政的能力和水平。

三是大力加强法制机构建设。前面已经提到了法制机构建设的长期规划，这里再次强调一下今年法制机构建设的要求。检验检疫系统，部分直属局的三定方案已经确定，大多数直属局如辽宁、天津、福建、宁波、厦门、珠海等局都单独设置了法制工作机构，充分体现了这些局在法治质检建设工作中领导重视、工作得力，在这里要给予肯定和表扬。各分支局要保证配备专职法制工作人员，业务量大、涉及法律问题多的分支局也要设置法制机构，可以单独设置，也可以在建制基础上与其他机构合署办公。质量技术监督系统，各省级局要协调省编办，在地市局以上都要单独设置法制工作机构，县区局最低限度要有专职法制工作人员。地方两局要采取有力措施，重点加强基层机构建设，要在立法、普法、执法监督、复议等工作方面，明确法制机构职能，充分发挥法制机构参谋、助手和顾问的作用。

（二）加强能力建设。

一是确立分级培训工作机制。总局今年要重点加强对各省级局领导干部特别是主要负责人的培训工作，通过理论研究、专题讲座、以会代训等方式，进一步强化领导干部的法治意识，提高其运用法治思维和法律手段行使决策权力、解决矛盾和问题的能力和水平。地方两局都要制定详细严密的培训计划，突出重点、完善内容、创新方式，以培训作为重要手段，进一步加强全系统特别是基层执法能力建设，提高全员的法律素质和整体执法水平。

二是大力开展立法后培训工作。今年重点要加强对新制修订法律、法规及规章的普法培训工作，对与基层执法工作密切相关的部门规章，要通过制定条文释义、组织专题讲座等方式进行培训，对立法背景、适用原则以及重点内容等进行深入浅出讲解，有效解决“只立不宣”，基层执法人员对执法依据认识不清晰、理解不全面、执行不到位等问题，进一步增强质检法律的执行力。

三是加大执法经验交流工作力度。在充分借鉴“长三角”质监系统、华东片检验检疫系统定期开展执法交流的经验基础上，总局及省级局通过采取分区划片的做法，有计划地组织开展执法经验交流会、典型案例研讨会，增加执法人员以及法制工作人员之间的学习交流机会，推广典型经验、典型案例以及执法办案的方法和技巧，促进执法经验的积累和办案水平的提高，增强不同地域之间、上下部门之间协作联动的工作成效。

（三）加强制度建设。

一是积极推动立法工作进程。今年在继续推动质检法律、行政法规立法进程的基础上，围绕食品、特种设备、国门三大安全，积极开展有关落实产品责任、完善监管制度、确保质量安全的部门规章立法工作，加快进出口乳品检验检疫监督管理办法、节能产品认证管理办法等部门规章的制修订进程。

二是狠抓程序制度建设。程序公正才能保证实体公正和结果公正，今年要在决策、执行、监督等各个方面狠抓程序制度建设，建立健全科学严密的工作程序制度，严格按照程序办事，着力解决职能交叉、主体不清、责任不明等问题，用程序规范各项工作，用程序提升工作效能，保证依法行政工作的有序开展。

三是加强规范行政执法制度建设。进一步健全和完善行政执法责任制，在清理执法依据、明确执法职责的基础上，定岗定责，将法定职责落实到具体的执法机构、执法岗位及执法人员，并严格落实监督检查和考核奖惩。在行政执法风险分析、行政处罚、行政许可、政府信息公开、申诉投诉案件处理、检测机构监管等方面进一步完善各项规章制度，用制度来规范执法行为，用制度来提升执法水平，促进法治质检建设的全面推进。

四是健全完善检查考核制度。按照法治质检建设目标任务和工作要求建立完整的考核指标，明确考核目标、考核内容、考核方式、完成时限，并进行分值量化。同时，对于行政执法案卷评查、行政执法责任制、规章制度建设、法律法规学习培训等重点工作，确定并完善专项考核指标，构建起一整套考核指标体系，有效监督法治质检建设各项工作的贯彻落实。今年重点工作要按照法治质检建设指标体系进行检查考核，通过自查、互查、抽查相结合的方式，督促各级质检部门重点工作任务的有效落实。同时，进一步完善奖励、激励制度，对执法工作成绩优异、创新执法体制和方式、积累执法经验和做法的单位和个人，要大力进行表彰、奖励和宣传。

（四）加强作风建设。

一是加强学习，提高自身素质。质检法制工作人员要不断加强学习，努力提高自身政治素质、法律素养和工作能力。在立法、普法、执法监督、复议诉讼等工作方面要进行细致调查、深入研究，为行政执法工作提供坚实的法律保障。

二是开拓创新，提升工作质量。加强对法制工作的前瞻性研究，开拓工作思路，创新工作方法，增强工作的针对性和可操作性，用新思路、新方法解决工作中遇到的新问题，重点是要出实招、有实策、求实效，狠抓工作落实，努力促使法制工作不断适应质检事业发展的新需要。

三是创先争优，增强服务意识。结合总局“以质取胜，创先争优”活动的开展，法制工作人员要进一步增强服务意识，提高服务水平，为质检各项业务工作的开展保驾护航，使法制工作成为质检事业发展的强大推动力。

同志们，今年是实施“十二五”规划的开局之年，也是我们全面加强法治质检建设的第一年，开好局、起好步意义重大。质检法制工作任务艰巨，使命光荣，责任重大。我们要依据新时期、新形势对质检法制工作提出的新要求，按照总局党组的统一部署，坚定信心，开创进取，圆满完成当前和今后一个时期各项工作任务，为质检事业再创辉煌做出新的更大贡献！