中国消费者协会解读新消法资料第三期: 着力解决消费者维权难
保护消费者权益从个体看是在维护私权，属于私益范畴，但当这一个个个体集聚起来，形成群体的时候，就属于公益范畴，涉及消费者集体利益——也就是社会公共利益的保护。近年来世界各国非常注重消费者集体利益的维护，并出台了一些保护消费者权益的新规定，我国新《消法》结合消费维权实践情况，确立了新的维权理念，完善了相应的制度设计，如：充分发挥消费者保护组织的力量、确立消费维权公益诉讼制度、对部分商品和服务实行举证责任倒置等，强化对消费者的保护。
一、进一步发挥消费者协会作用
（一）背景
与经营者相比，消费者在时间、精力、经济实力、专业知识等各方面处于明显弱势，单个消费者维权面临很大困难。为解决消费者个人维权难的问题，新《消法》充实消费者协会的力量，进一步发挥其作用，通过组织力量帮助消费者依法维权。
《消法》颁布二十年来，中消协和各地消协组织在各级党委、人大、政府、政协的关心、重视下，在各级工商行政管理部门和有关部门的指导、支持下，认真履行法定职能，借助3·15和年主题活动，广泛进行普法宣传，关注热点推动改革，促进完善法律标准，倡导科学消费理念，加强事前教育预警，督促企业落实《消法》，点评、评议强化监督，调处投诉促进和解，调查研究深化维权，揭露、批评侵权行为，发布观点引导舆论，拓展网络扩大保护，国际交流提升影响，二十年来共受理消费者投诉1236万件，解决率94.7%，为消费者挽回损失118.5亿元，在保护消费者合法权益方面做了大量工作，取得显著成绩，受到社会好评，已经成为贯彻落实党的宗旨、全心全意为消费者服务的重要公益组织，成为党和政府联系群众、倾听消费者心声、依法治国、科学决策的有力助手，成为加强社会监督、维护消费者合法权益、构建和谐社会、促进经济社会健康发展的中坚力量。2004年，中消协荣获中央电视台当年度“中国十大法治人物”和“中国十大经济人物”社会公益奖，2008年被中国经济体制改革研究会等单位评选为“中国改革开放30年30优秀集体”之一。
（二）解读
第三十六条 消费者协会和其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会组织。
[要点]该条重新界定了消费者协会的组织性质。消费者协会是依法成立的为全体消费者服务的履行法定职能的公益组织。它没有会员，不收会费，具有法定性、公益性、外部保护性特点。它与一般的社会团体有本质区别。按照《社会团体登记管理条例》（以下简称《条例》）规定，“本条例所称的社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”《条例》规定的社会团体是局部性、有偿性、自我保护性（私益性）的按章程自主活动的民间组织。这种私益性社会团体只维护少部分交纳会费的会员利益。作为承担维护广大公众利益法定职能的组织，应当保护全体消费者利益，不能有条件的只保护交费的部分消费者利益，不保护未交费的消费者利益。过去，由于消费者协会使用的名称，社会各界对其性质存在一定误解，将消费者协会与行业协会、商会等私益性社团混同，一定程度上影响了消协组织的生存发展。此次新《消法》明确了消费者协会不是“社会团体”，在其组织定性上采用了内涵更为宽广的“社会组织”的提法，同时规定消费者协会履行的是“公益性”职责，重新界定了消费者协会的组织性质，为消费者协会的健康发展指明了方向。
第三十七条 “消费者协会履行下列公益性职责：
（一）向消费者提供消费信息和咨询服务，提高消费者维护自身合法权益的能力，引导文明、健康、节约资源和保护环境的消费方式；
（二）参与制定有关消费者权益的法律、法规、规章和强制性标准；
（三）参与有关行政部门对商品和服务的监督、检查；
（四）就有关消费者合法权益的问题，向有关部门反映、查询，提出建议；
（五）受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解；
（六）投诉事项涉及商品和服务质量问题的，可以委托具备资格的鉴定人鉴定，鉴定人应当告知鉴定意见；
（七）就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼或者依照本法提起诉讼；
（八）对损害消费者合法权益的行为，通过大众传播媒介予以揭露、批评。
消费者协会应当认真履行保护消费者合法权益的职责，听取消费者的意见和建议，接受社会监督。
依法成立的其他消费者组织依照法律、法规及其章程的规定，开展保护消费者合法权益的活动。
各级人民政府对消费者协会履行职责应当予以必要的经费等支持。
[要点]
1、定向赋予消费者协会新职责。适应消费维权形势发展需要，在原《消法》定向赋予消费者协会七项职能的基础上，新《消法》又为其赋予了一些新职责。一是在首项职责中增加了引导文明、健康、节约资源和保护环境的消费方式的职责。引导社会各界树立可持续消费理念，促进人类社会的永续发展，更好地维护消费者的长远利益，是国际消费者运动发展的新方向，也是落实构建美丽中国、实现经济社会可持续发展的重要举措。二是增加参与制定有关消费者权益的规章和强制性标准职责。随着经济发展、社会进步，人们的消费生活日益丰富，领域拓宽结构升级，新情况新问题不断涌现，需要有针对性地制定、完善有关法律、法规、规章、强制性标准，从制度层面加强对消费者权益的保护，成批量地解决消费争议问题。目前，在制定规章、强制性标准时，有些单位不注意听取和征求消费者的意见，或者征求意见流于形式、选取的消费者不具代表性，导致消费者对一些规定有所不满。由于消费者力量分散，诉求表达存在一定困难，赋予消费者协会参与有关立法立标工作，通过消费者保护组织的力量帮助消费者反映要求、提出建议，有助于推动相关规定更好地保护消费者权益。三是修改委托具备资格的鉴定人鉴定职责。原《消法》为投诉事项涉及商品和服务质量的，可以提请鉴定部门鉴定，鉴定部门应当告知鉴定结论。新《消法》根据形势发展，修改为可以委托具备资格的鉴定人鉴定，鉴定人应当告知鉴定意见。其中明确了委托关系，强调了鉴定人资质。四是增加提起公益诉讼职责。针对损害众多消费者合法权益的行为，赋予中国消费者协会和省、自治区、直辖市消费者协会以自身名义提起诉讼的权利，有助于改变单个消费者势单力孤、维权困难的情况，有助于就一些问题减轻消费者的诉讼负累、更好地维护消费者的集体利益。
2、明确了政府应当对消费者协会履行职责予以必要的经费等支持。原《消法》在定向赋予消费者协会七项职能时，明确规定各级人民政府对消费者协会履行职能应当予以支持。但由于当时对消费者协会的定位是“社会团体”，导致一些单位对其性质认识不清，将消费者协会与一般的私益性社会团体混同，认为名为“协会”，应当自行解决经费等问题，拒绝为其提供相关支持，造成消费者协会生存发展面临困难。实际上，消费者组织可以分为两类，一类是政府发起成立的具有法定职能的、保护公众利益的公益性组织（具有他益性），如消费者协会、消费者权益保护委员会等，另一类是消费者自发成立的自我保护的私益性民间组织。两类组织定性不同，法律明确了不同管理方式。
对于第一类组织，由于履行法定职能，国家给予法定保障，由政府给予必要的经费等支持。以前，有的人对消费者协会获得政府经费支持存在一定误解，以为如此会变成“二政府”。实际上通观世界各国，许多国家和地区政府都对消费者组织给予经费等支持，通过购买公共服务，提高当地消费者的权利福祉。如：德国、西班牙、日本、韩国、我国港澳地区等。国家为消费者协会拨付专门经费，看似是财政拨款，实际上是以税收分配为每位消费者支付了保护费用，是国家关注消费者集体利益（社会公共利益）的具体体现，也是在履行国家保护消费者权益的应尽职责。消费者协会的经费虽然来自政府，却是国家从税收中提取的。就消费领域而言，消费者付费购买商品、接受服务，使得经营者能够获取利润、上交税款，消费者实际上是税费的真正交纳者。因此，消费者协会所获政府经费支持，从其实质来源看，还是源自全体消费者，用消费者的钱为消费者办事理所应当，不会影响消费者协会的公正性、独立性。
对于第二类组织，国家鼓励其发展。新《消法》规定，其他消费者组织依照法律、法规及其章程的规定，开展保护消费者合法权益的活动。
第三十八条 消费者组织不得从事商品经营和营利性服务，不得以收取费用或者其他牟取利益的方式向消费者推荐商品和服务。
[要点]本条与第三十七条第三款相结合，进一步明确了消费者协会的行为规范。一是消费者协会应当认真履行保护消费者合法权益的职责，听取消费者的意见和建议，接受社会监督。二是不得以收取费用或者其他牟取利益的方式向消费者推荐商品和服务。有关规定为消费者协会切实履行职责、为消费者做好服务做出了严格要求。
需要特别指出的是，消费者协会正常履行职能，通过开展比较试验、调查研究、体察评议等方式，获得客观、公正的商品和服务信息，并向消费者提供、向社会发布不在法律禁止范围。通过上述工作传播消费信息、引导消费者消费、开展社会监督也是世界各国消费者组织的通行做法。向消费者提供不偏不倚的客观消费信息，不仅方便消费者科学、合理选择，也有助于更好地扩大消费、促进市场良性发展，对于经济发展具有重要助推作用。今后，随着消费者保护体系的不断完善，消费争议逐步减少，向消费者提供消费信息和咨询服务、引导文明、健康、节约资源和保护环境的消费方式将成为消费者协会的工作重点。这在一些发达国家已得到证明。
（三）相关问题
消费者协会如何落实法定职责，更好地发挥作用？
2013年10月25日，新修改的《消法》在第十二届全国人大常委会第五次会议上审议通过，其中亮点频出，为消费者维权增添了维权利器。为解决消费者个人维权难的问题，新《消法》重新界定了消费者协会的性质，明确了消协职责的公益性，赋予了消费者协会更多的职责，规定政府应当给予必要的经费等支持，严格消费者协会的行为规范，以进一步发挥其作用，通过组织力量帮助消费者依法维权。这既体现了党和政府对保护消费者权益事业的高度重视，也体现了对消费者协会的关注和支持。全国各级消费者协会将认真学习贯彻新《消法》，牢固树立宗旨意识，全面落实法定职责，进一步加强对消费者合法权益的保护力度。具体而言：一是大力开展新《消法》普及宣传工作，动员社会各界力量共同保护消费者权益；二是深刻领会新《消法》相关规定，树立新消费、新维权、新发展理念，进一步发挥消费教育和社会监督作用，引导消费者科学消费,督促经营者落实应尽义务和责任；三是积极参与消费者保护立法立标工作，为消费者争取权益，为消费维权提供有力武器；四是依照新《消法》的有关规定，切实做好投诉受理和调解工作，依法维护消费者合法权益；五是深入研究消费公益诉讼等重点问题，争取有关方面支持，推动完善配套规定，落实人员、经费保障，全面履职严格规范，全心全意为广大消费者服务。
（四）中消协维权典型事例
1、推动完善有关法律制度
保护消费者权益工作涉及众多领域和行业，消费者的意见和呼声只有吸纳入法律、政策、标准中，才能更有力地为消费者维权提供保障。
——就扩大居民消费、禁止消费储值、制定服务标准、保障食品安全等问题提出政策、规划建议，其中有关扩大消费问题的建议，得到中央领导的亲笔批示，并在总理办公会议上进行了专题研究；
——就《消费者权益保护法》、《企业破产法》、《反垄断法》、《食品安全法》、《民事诉讼法》、《保险法》、《邮政法》、《侵权责任法》、《道路安全交通法》、《电信法》、《人民调解法》等法律法规和众多国家标准、行业标准的制修订提出意见和建议，从制度层面加强对消费者的保护。在参与立法的过程中，中消协强调，保护消费者权益不仅要保护私权、更要保护消费者集体利益，因此，呼吁确立有利于消费者保护的特殊原则和制度设计，如惩罚性赔偿、最低赔偿、产品质量担保、产品退市制度、举证责任分配、公益诉讼制度等，受到立法机关的重视；
——积极关注地方《保护消费者权益条例》、《消法》实施办法的制修订，并组织座谈会推广地方消费者保护立法经验。如广东、浙江等地关于医疗消费、金融消费、房地产纠纷、精神损害赔偿等方面的规定；
——积极参与铁路价格、民航价格、药品价格、电信资费、交强险费率调整等方面的听证会，提出保护消费者权益建议；
——根据工作中发现的问题，提出制度完善建议。如针对高压锅、啤酒瓶爆炸、直排式燃气热水器致人死亡、果冻噎死儿童、装修材料污染、粉类化妆品无石棉限量、涂改液含苯、铅等有害成份、美容祛斑产品汞含量超标、手机电磁辐射、儿童用油画棒重金属影响健康、人身保险理赔依据不统一等情况，运用调查、座谈、研讨等多种形式，提请政府部门重视，推动和呼吁出台有关标准、规范以及限制和淘汰使用规定。
2、妥善解决重大案件
——2001年2月28日，中消协妥善处理了三菱帕杰罗V31、V33汽车赔偿问题。促使制定召回方案，明确了有关赔偿条款。
——2001年7月29日，中消协牵头处理日航对中国乘客的服务质量问题引发的投诉案件，这是第一起因航班延误而获得实质性效果的案件。
——2003年，中消协推动解决涉案金额上亿元、缩水面积高达8000多平方米、涉及消费者400多人的北京国际友谊花园消费者群体投诉案件，帮助消费者挽回经济损失三千万元。该案揭示了房产测绘存在的制度缺陷。
——2012年6月，中国消费者协会陆续接到63位消费者集体投诉某品牌汽车涡轮增压器漏油的问题。由于企业不配合，投诉处理一度面临困难。经我会与国家有关部门及相关科研机构、实验室沟通，获得了强有力的技术支持。2013年1月，企业最终承认产品存在技术缺陷，并依据我会建议提出了技术服务方案，使问题得以圆满解决。
3、点评不公平格式条款
——2003年3月—2005年，中消协组织在全国范围内开展不平等格式条款系列点评活动，内容涉及电信、商品房、汽车、保险、金融等领域，引起社会强烈反响。点评意见发布后引起强烈社会反响，并取得积极进展。一是推动有的行业出台了规范性指导意见，如就电信卡余额不退问题要求企业出台解决措施等，二是部分地方出台了格式合同监管办法，三是一些省市制订了格式合同示范文本，四是企业、行业受到震动，进行了自查和整改；五是点评活动得到消费者的大力支持，有些消费者还就发现的不公平格式条款向法院提起诉讼或进行自发抵制，使有关条款被废除。
——2011年，中消协接受央视采访，针对商业机动车保险中存在的不公平格式条款问题，连续进行推动，促使保险行业修改了商业机动车保险条款。
——2012年6月至2013年3月，中消协联合地方消协针对苹果公司维修合同不公平格式条款及售后服务问题先后三次进行公开点评。在全国主流媒体的大力支持、专家、律师、消费者的积极参与、特别是行政部门的介入督促下，终于促使苹果公司于2013年4月向中国消费者致歉，并就其售后维修政策修改和调整。
点评活动对健全有关法律法规、提高民众法律意识、增强行政监管力度、推动行业规范发展、改进企业服务水平起到了重要作用。
4、推动解决热点问题
—— 2005年组织召开“商品房销售模式研讨会”，呼吁宏观调控政策应细分购房群体，完善商品房预售制度，取消不合理的房贷强制险，引起了强烈反响。后来，部分银行取消了房贷强制保险，并不再收取律师费和公证费。
——2007年，中消协针对有关交强险制度中存在的问题，向有关方面提交了关于交强险问题的建议，并通过访谈、研讨、论证、参与听证等方式加以推动。2008年1月，中国保监会发布了《关于调整交强险责任限额的公告》，新版交强险、商业三责险双双降价。
——2007年，中消协与中国法学会消法研究会、北京市消协联合召开“推动电信资费改革论坛”，呼吁降低电信资费，促进行业发展与消费者利益共享。会后，向有关政府部门发出建议函。2008年2月，参与国家发改委、信息产业部组织的有关调整移动电话国内漫游通话费听证会，降低了通话费上限标准。
5、发表消协观点
——2007年，中消协与46省市消协四次发布商场返券促销评论，促使北京各大商场以直接打折代替了计算方式繁复的返券促销。
——2010年，关注腾讯QQ和奇虎360利益冲突损害消费者权益事件，向工信部反映，推动问题解决。
——2011年，呼吁加强移动智能终端用户信息保护，受到社会各界关注。
——2013年，针对海娜号邮轮被扣事件、网售火车票搭售保险等问题发表观点，谴责损害消费者权益行为，呼吁加强对消费者的保护。
——2013年，关注智能手机存储容量标识不准确、容易误导消费者的情况，与中国电子商会、北京市工商局共同主办“规范智能手机存储容量标识，促进行业企业诚信自律”研讨会、自律倡议活动，敦促企业规范经营行为，呼吁出台相关检测标准，动员消费者加强监督。
6、推动“三包”规定的制定和贯彻落实
——2010年，中消协及地方消协就电视机三包规定和微机三包规定提出建议。2011年，质监总局和工信部、国家工商总局三部委合作发布——“关于将平板电视机商品纳入《部分商品修理更换退货责任规定》调整范围的公告”。
——2002年——2012年，中消协和地方消协积极参与《家用汽车产品修理更换退货规定》制定工作，反映消费者意见，提出立法建议。2013年，《家用汽车产品修理更换退货规定》正式出台。
二、建立消费公益诉讼制度
（一）背景
公益诉讼是针对经营者侵害众多且不特定的消费者，使其权益受到损害或者可能受到损害的情况，由没有直接利害关系的主体向人民法院提起的诉讼。新《消法》赋予消费者组织“公益诉讼”权，由原来只能支持消费者起诉到可以代表消费者进行“公益诉讼”，是一个很大的突破。这种代表不特定多数消费者诉讼制度，是保护消费者集体利益的重要制度设计。因为在目前的条件下，单个消费者维权成本高、时间长、举证难，难以与经营者对抗，如果由消协组织代为提起诉讼，可以将单个消费者的力量汇成合力，形成足以与经营者抗衡的强大力量。同时还可以通过消协组织借助法律界人士、新闻媒体等多方力量，给消费者维权提供更为专业、高效的服务，给经营者以舆论等方面的压力，促使经营者合法经营，切实保障消费者权益。过去，针对一些领域存在的不公平格式条款、虚假广告等损害不特定多数消费者利益的情况，消协组织大多通过点评、揭露批评等方式进行，今后可以通过提起公益诉讼申请禁止，以更好地维护广大消费者的利益。
（二）解读
第四十七条 对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。
[要点]新《消法》在争议的解决一章首次提出，对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会及省级消费者协会可以向人民法院提起诉讼。这一规定明确赋予消费者协会消费类公益诉讼的主体地位，进一步充实了消协的维权职责，实现了与民事诉讼法有关公益诉讼制度的无缝连接，细化了民诉法第五十五条在消费者保护领域的实施内容，有助于降低消费者的维权成本，扩大消费维权效果。但是，关于公益诉讼的规定还缺乏相应的配套规定，如诉讼费的收取、律师费的承担、赔偿费的分配、经营者拒不执行法院判决的责任承担等，我们将与有关方面积极反映、沟通，推动相关规定尽快出台，同时做好培训工作、争取相关方面支持，解决人员、经费支持，切实落实有关职责。
三、减轻消费者举证责任
（一）背景
为解决消费者维权难、维权成本高的问题，新《消法》规定对部分商品和服务的举证责任进行倒置，消费者不用承担举证责任，避免了鉴定难、成本高、不专业等难题。这一规定有助于增强企业产品担保责任意识，减轻消费者的举证责任，对于实践中消费争议处理将起到积极作用。
（二）解读
第二十三条 经营者提供的机动车、计算机、电视机、电冰箱、空调器、洗衣机等耐用商品或者装饰装修等服务，自消费者接受商品或者服务之日起六个月内出现瑕疵，发生纠纷的，由经营者承担相关举证责任。
[要点] 条文规定主要在于举证负担的分配上，而不是责任的承担。按照法律的一般原则，“谁主张谁举证”，消费者在维权时要承担举证责任。由于一些商品和服务技术含量高，消费者维权困难。部分省市的消费者权益保护条例和实施消法办法中做出过难于检测、鉴定的，由经营者举证的规定。新《消法》总结地方立法经验，借鉴国际有关制度，做出了有利于消费者的特殊情形下的举证分配规则。今后，对于一些耐用的、技术含量高的商品和服务，在六个月内出现质量瑕疵产生争议的，举证责任由经营者承担。
