完善我国公平竞争审查制度体系的关键举措

进一步完善公平竞争审查制度是实现国家经济治理现代化的关键，是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的重要举措。《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》也指出，要坚持对各类经营主体一视同仁、平等对待。健全公平竞争制度框架和政策实施机制，完善公平竞争审查制度。从我国建设全国统一大市场实践中看，促进与保护公平竞争的市场秩序仍存在一定的阻力。在政府与市场的关系上，政府有时对市场过度放任，有时对市场干预过度，进而影响了经营主体的积极性和创造性。在地方政府之间的关系上，由于地方政府之间的客观竞争引发了地方保护主义，地方政府在制定相关经济发展政策时，倾向于将税收优惠政策、补贴等给予本地企业和项目，进而在不同行政区划之间设置了市场壁垒，阻碍了全国统一大市场的形成，成为公平竞争的障碍。国务院常务会议2024年5月11日审议通过的《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》）的颁布与实施，通过源头上对起草单位制定的政策措施进行事前审查，通过废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，通过防止滥用行政权力排除、限制竞争的政策措施出台，会充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用。

一、《条例》的颁布表明我国公平竞争审查制度体系正日臻完善

我国在《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》（中发〔2015〕28号）中明确要求实施公平竞争审查制度。在此基础上，2016年6月，国务院《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）要求在全国范围内建立公平竞争审查制度，并针对地方保护、区域封锁，行业壁垒、企业垄断，违法给予优惠政策或减损经营主体利益等不符合建设全国统一市场和公平竞争的现象，要求各级政府对全部规范性文件进行事先的“自我审查”，确保有关政府文件符合公平竞争准则。2017年，国家发展改革委等部门联合印发《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》，2019年2月， 发布《公平竞争审查第三方评估实施指南》，2020年 等四部门印发《关于进一步推进公平竞争审查工作的通知》，2021年 等五部门颁发《公平竞争审查制度实施细则》，我国公平竞争审查制度一直在不断细化完善中。2022年，我国修订的反垄断法新增第五条明确规定国家建立健全公平竞争审查制度。

本次国务院常务会议审议通过的《条例》，是在《公平竞争审查制度实施细则》等多部政策文件以及公平竞争审查工作积累的实践经验已经为制定《条例》奠定了坚实的立法与实践经验的基础上，通过构建法律和行政法规双规制的“一体两翼”的制度体系，可以使我国公平竞争审查工作更具权威性和执行力；可以充分释放公平竞争审查的制度功能，更好地承担起打破地域、行业垄断，促进市场要素流通，建立全国统一大市场的重要作用；可以解决公平竞争审查实践中存在的制度落实进度不够平衡，审查范围不够全面，审查工作不够规范或流于形式，审查质量有待提高，审查机制有待完善等问题，助推我国公平竞争审查制度意蕴之深化、位阶之提升、机制之再造，构建完成了相对比较完善的公平竞争审查制度体系。

二、《条例》的颁布实施明确并拓宽了我国公平竞争审查的范围

我国公平竞争审查制度直指不当干预市场的政策措施，重点关注政府干预市场行为的负外部性，使应当由市场充分发挥作用的领域复归市场调节，进而可以更好地发挥政府作用，是实现我国“有效市场”与“有为政府”有机结合的重要路径，也是我国深化中国特色社会主义市场经济改革的关键环节，其将规范政府经济性行政行为的意义从单个部门法层面拓展到整个“经济宪法”层面，使得公平竞争审查不但成为反垄断执法机构的重要工作，也成为所有政府工作的有机组成部分。

根据反垄断法的规定，我国公平竞争审查的适用范围是涉及经营主体经济活动的规定，但是，对于由地方人大或人大常委会制定的地方性法规、自治条例和单行条例是否应当纳入公平竞争审查的范围，尤其是对于法律是否应当纳入公平竞争审查的范围，我国学术界和实务界一直存在诸多争议。《条例》第2条明确规定：起草涉及经营者经济活动的法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织应当依照本条例规定开展公平竞争审查。《条例》上述关于适用范围的规定保证了公平竞争审查范围的开放性与包容性，并从起草法律、行政法规、地方性法规、规范性文件以及具体政策措施的视角出发明确了公平竞争竞争审查的范围，不仅保持公平竞争审查范围的连续性，也可以将涉及经营主体经济活动的政策措施最大程度地纳入公平竞争审查范围，从而可以更好地发挥公平竞争审查制度的功能。

三、《条例》的颁布实施进一步夯实了公平竞争审查的责任主体

在比较长的一段时期内，我国公平竞争审查的主体是执法合作框架下的起草单位自我审查为主的审查机制，但公平竞争审查制度如果过分依赖起草单位的自我审查也会导致审查机制僵化、审查效果受限等问题，因此，为了进一步优化审查机制，《条例》在规定国务院建立公平竞争审查协调机制和优化起草单位自我审查机制的基础上，特别规定拟由县级以上人民政府出台或者提请本级人民代表大会及其常委会审议的政策措施，由本级人民政府市场监管部门会同起草单位在起草阶段开展公平竞争审查。起草单位应当开展初审，并将政策措施草案和初审意见送市场监管部门审查。同时，国家鼓励有条件的地区探索建立跨区域、跨部门的公平竞争审查工作机制。尤其值得关注的是，《条例》在总则部分还专门规定了国务院市场监管部门负责指导实施公平竞争审查制度，督促有关部门和地方开展公平竞争审查工作。县级以上地方人民政府市场监管部门负责在本行政区域组织实施公平竞争审查制度。市场监管部门公平竞争审查职责的明确与夯实丰富和优化了我国公平竞争审查机制，也有利于市场监管部门在公平竞争审查工作中更好地发挥作用。

四、《条例》的颁布实施进一步强化了我国公平竞争审查的制度刚性

制度刚性是落实公平竞争审查制度的重要保障，如何通过公平竞争约束监督保障机制以及法律责任条款增加制度刚性，是我国制定《条例》要完成的重要立法任务。《条例》通过规定县级以上人民政府将公平竞争审查工作情况纳入法治政府建设、优化营商环境等考核评价内容，强化了公平竞争审查的约束机制，通过规定包括抽查制度、举报处理制度、督查制度、约谈制度在内的公平竞争审查监督体系，确保公平竞争审查工作可以落到实处，通过规定未依照《条例》规定开展公平竞争审查，造成严重不良影响的，对起草单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，以增强公平竞争审查工作的权威性，通过规定县级以上地方人民政府应当建立健全公平竞争审查工作机制，保障公平竞争审查工作力量，并将公平竞争审查工作经费纳入本级政府预算，保障公平竞争审查工作的深入开展并有充分的预算予以支持。随着刚性约束的增强，可以期待的是，公平竞争审查制度在预防和治理滥用行政权力排除、限制竞争，减少政府不当干预市场、保护市场竞争和优化营商环境中可以发挥更重要的作用。

总之，《条例》的颁布与实施可以更好地规范公平竞争审查工作，可以进一步规范政府行为，以营造公平竞争环境，可以有力保障我国统一开放、竞争有序的统一大市场的建设，从而可以更好地促进我国经济的高质量发展。