《消费者权益保护法》能否作为电信行业管理执法依据？

当前，我国正在制定《消费者权益保护法实施条例》。《实施条例》拟规范电信服务（征求意见稿第24条），是国家立法在《电信条例》之外首次明确使用“电信”字眼从消费者权益保护角度规范电信服务。电信用户数量众多，而《电信条例》关于用户权益保护的规定较之《消费者权益保护法》（以下简称《消法》）要少。为了保护电信用户合法权益，电信行业管理是否可以直接适用《消法》开展执法活动？

一、自然人为生活消费接受电信服务属于消费者

根据《消法》第2条“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护；本法未作规定的，受其他有关法律、法规保护”的规定，消费者的权益受《消法》保护，也受其他法律法规保护。《消法》第16条进一步明确规定“经营者向消费者提供商品或者服务，应当依照本法和其他有关法律、法规的规定履行义务”。《消法》与其他有关法律法规对于保护消费者而言，属于同时适用的关系，而非排除关系，即不因其他法律法规对消费者权益有保护规定，而排除《消法》的保护。立法明确《消法》和其他相关法律法规同时适用，在于重视消费者权益的保护。

具体到电信服务领域，自然人为生活消费接受电信服务，即属于消费者，受《消法》的保护，也同时受《电信条例》的保护。“消费者”与“电信用户”概念之间存在交叉重合。首先，电信用户包括自然人用户和单位用户，自然人用户一般属于消费者，而单位用户不属于消费者。其次，根据《消法》“为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务”的规定，自然人若非为“生活消费”目的接受服务，不属于消费者。从保护用户权益角度，可以原则上将自然人用户作为消费者进行保护。

二、《消法》可以作为电信行业管理执法依据

为生活消费目的接受电信服务的自然人用户，受《消法》保护，电信行业主管部门是否可以直接适用《消法》开展执法活动保护电信用户合法权益？

首先，立法机关将电信主管部门开展的相关电信用户权益保护工作作为《消法》实施的组成部分。2015年11月2日第十二届全国人大常务委员会第十七次会议上审议的《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查<中华人民共和国消费者权益保护法>实施情况的报告》，将电信主管部门制定电信用户个人信息保护等部门规章工作作为《消法》实施成效。

其次，《消法》明确了工商机关以外的行政部门保护消费者权益的职责。依据《消法》第32条“各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益”的规定，工商部门以外的其他部门有责任在职责范围内采取措施保护消费者合法权益。国家电信主管部门依据“三定规定”，承担电信服务领域用户权益保护工作，属于具有保护消费者权益职责的部门。

再次，《消法》规定的执法部门包括工商部门和其他部门。《消法》第34条明确规定“有关国家机关应当依照法律、法规的规定，惩处经营者在提供商品和服务中侵害消费者合法权益的违法犯罪行为”，未限定工商部门为《消法》的执法部门。《消法》第56条进一步明确规定“经营者有下列情形之一……其他有关法律、法规对处罚机关和处罚方式有规定的，依照法律、法规的规定执行；法律、法规未作规定的，由工商行政管理部门或者其他有关行政部门责令改正，可以根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处以违法所得一倍以上十倍以下的罚款，没有违法所得的，处以五十万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿、吊销营业执照”。

根据以上分析，《消法》将工商部门和其他负有保护消费者权益职责的部门同等对待，均作为执法部门，未进行区分并规定不同的职责。

国家电信主管部门依据“三定规定”承担电信服务领域用户权益保护工作，且《电信条例》专章规范了“电信服务”，明确了电信用户的相关权益。因此，电信主管部门作为依法负有保护消费者权益职责的部门，与工商部门同样是《消法》的执法部门，除依据《电信条例》开展用户权益保护执法活动外，可以依据《消法》（特别是第56条）开展执法活动。

（文章作者：许长帅，中国信息通信研究院工业和信息化法律服务中心副主任）