证据审查判断在违法行为情节严重情形认定中的作用

证据审查判断在违法行为情节严重情形认定中的作用

——某检测公司不服某省质量技术监督局吊销计量认证合格证书行政处罚案

基本案情

申 请 人：某消防检测公司

被申请人：某省质量技术监督局

申请人某消防检测有限公司因涉嫌伪造检验数据和结果分别于2011年7月22日、2012年4月9日被A市公安消防大队和B市质量技术监督局作出行政处罚决定书。某省质量技术监督局以申请人在一年期限内连续两次因伪造检测数据、结果，存在违法严重情形为由作出《行政处罚决定书》，吊销申请人计量认证合格证书，并对直接负责的主管人员王某、直接责任人袁某罚处三年内不得从事检验服务活动。申请人对该行政处罚决定不服，提起行政复议。

申请人认为：被申请人行政处罚认定的事实错误，适用法律有误，请求依法撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》。具体实施和理由如下：一、被申请人以申请人一年内两次伪造检测数据和结果被处罚为由，事实依据不充分;二、被申请人认定申请人情节严重，予以吊销计量认证合格证书，但其依据的《某省检验机构管理条例》未明确规定一年内两次被行政处罚属于情节严重的情形。

被申请人认为：申请人分别于2011年7月22日、2012年4月9日短期内连续两次因出具与事实不符的检测报告被有关行政管理部门实施行政处罚，事实清楚，证据充分。根据《某省检测机构管理条例》第五十条的规定，检验机构伪造、变造检验报告或者其数据、结果，或者检验报告有重大失误，情节严重的，由质量技术监督部门对单位并处吊销计量认证合格证书;直接负责的主管人员和其他直接责任人员三年内不得从事检验服务活动。因此，被申请人作出本案行政处罚决定。

行政复议机关认为：申请人在间隔不足一年时间内连续伪造检测数据、结果，出具与事实不符的检测报告，并受到有关行政管理部门的行政处罚，其忽视消防检测安全责任，降低检测工作质量的违法行为，具有明显的主观恶意，造成较大消防安全隐患。《质量监督检验检疫行政处罚裁量权适用规则》(国质检法[2010]720号)第十七条第二款第(四)项规定，“违法行为收到行政处罚后两年内再次实施相同或者相近违法行为的，应当从重行政处罚”。因此，被申请人根据《某省检测机构管理条例》第五十条、第五十四条的规定，对申请人作出吊销计量认证合格证书的处罚，认定事实清楚，适用法律正确，体现了过罚相当的原则，作出维持的行政复议决定。

焦点问题评析

本案争议焦点是被申请人作出的行政处罚决定有无充分的事实依据，申请人是否具有违法行为情节严重的情形，以及本案作出的行政处罚决定是否符合相关法律法规的规定。

一、本案的证据审查判断。鉴于本案案情复杂，复议机关进行了实地调查，行政复议人员依法查阅、复制、调取了有关资料，核实证据。经过调查取证，确认有五组证据符合证据关联性、真实性和合法性的要求：第一组证据：1、A市公安局消防大队《公安行政处罚决定书》;2、某省质量技术监督局稽查总队证据调取函。该组证据证明A市公安局消防大队于2011年7月22日以申请人伪造检测数据及结果为由作出行政处罚决定。第二组证据：1、B市质监局对当事人王某、袁某做的《调查笔录》;2、B市质监局《行政处罚决定书》、《证据提取单》、《现场检查笔录》、《建筑电气消防安全检测原始记录》;3、申请人出具的《建筑电气消防检测报告》、《消防检测委托书》、《企业法人营业执照》。该组证据证明B市质监局于2012年4月9日以申请人伪造检测数据及结果为由作出行政处罚决定，该处罚认定事实清楚，证据确凿。第三组证据：某省质监局2012年9月14日对王某做的《调查笔录》一份。证明申请人对A市公安消防大队、B市质监局所做出的两次行政处罚事实及决定均表示无异议。第四组证据：1、某省质监局对某建设投资集团有限公司做的《调查笔录》一份;2、某建设投资集团有限公司出具的《证明书》、《建设工程竣工验收消防备案受理凭证》、《工程竣工报告》。该组证据证明B市质监局所做出行政处罚决定有充分的事实依据。第五组证据：1、某省质监局《行政处罚告知书》、《行政处罚案件听证通知书》、《行政处罚听证公告》、《行政案件听证笔录》;2、王某《听证申请书》。该组证据证明被申请人已经依法履行处罚告知程序和处罚听证程序，该处罚程序合法。

二、如何认定存在违法的情节严重情形。通过以上证据的审查判断，申请人分别于2011年7月22日、2012年4月9日被A市公安消防大队和B市质量技术监督局作出行政处罚决定书，罚由均是伪造检测数据、结果，出具与事实不符的检测报告。从违法行为和行政处罚决定作出时间看，间隔时间均不满一年。因此行政复议机关认为，申请人在一年时间内两次因伪造检测数据、结果，出具与事实不符的检测报告被相关部门实施行政处罚，证据确凿，被申请人据此作出行政处罚决定具有充分的事实依据。从被申请人作出本案行政处罚决定的主要法律依据看，《某省检测机构管理条例》第五十条仅规定了伪造、变造检验报告或者其数据、结果，或者检验报告有重大失误，情节严重的对单位并处吊销计量认证合格证书;直接负责的主管人员和其他直接责任人员三年内不得从事检验服务活动。但是，《某省检测机构管理条例》中并未明确界定哪些情形属于情节严重的情形，因此如何认定情节严重情形成为本案争议的焦点问题。在行政复议实践中，行政复议机关认为认定违法行为“情节严重”应综合以下三个方面进行考量，确保过罚相适应，在打击违法行为的同时保障当事人的合法权益：一、违法数额大小。违法所得及其收益的数额大小往往显现出违法行为人的主观恶性以及对正常执法活动和社会管理秩序的危害性，因此，数额巨大的行为应认定为“情节严重”。二、违法行为次数。当一定期间内违法行为的次数较多，行为人此时连续实施类似违法行为，往往具有较强的社会危害性，因此违法行为在一定期间内次数较多的应认定为“情节严重”。三、其他违法行为要素，如违法行为人的手段、和违法行为的性质、后果等。

从本案案情看，申请人在不到一年期限内连续两次因伪造检测数据、结果，出具与事实不符的检测报告被有关机关作出行政处罚，明显符合以违法行为次数的认定标准。这一认定标准从《质量监督检验检疫行政处罚裁量权适用规则》(国质检法[2010]720号)第十七条第二款第(四)项规定中也能得到支持，该规定为“违法行为收到行政处罚后两年内再次实施相同或者相近违法行为的，应当从重行政处罚”，也是从违法行为次数角度规定了从重处罚的情形。从重处罚情形和情节严重情形虽然字面意思不完全一致，但是在实质含义方面具有很大重叠，因此从重处罚情形的规定对本案具有重要的参照意义。另外，从本案违法行为的性质和后果要素看，申请人作为消防检测机构，具有严格实施检测的法定责任，其伪造消防检测数据、结果，忽视消防安全责任的做法，虽未实际造成严重的消防安全事故，但是给人身和财产安全埋下消防安全事故隐患。综上，行政复议机关认为，申请人在本案中存在违法情节严重的情形，被申请人作出行政处罚决定，符合过罚相当的原则，因此作出维持的行政复议决定。

办案体会

一、重视证据审查判断在行政复议工作中的作用。随着《行政复议法实施条例》的颁布实施，行政复议程序准司法化理念渐入人心。《行政复议法》和《行政复议法实施条例》这两部法律虽然规定了复议机构的取证权，被申请人的举证责任、举证期限及其违反规定的法律后果，申请人的举证义务，当事人查阅证据的阅卷权，复议机关审查证据的原则性规定等，但是在行政复议证据的审查判断方面来说仍然有很多地方需要完善，例如行政复议证据的种类、质证规则、证据效力规则、证据标准等。这些证据审查判断方面的规则缺失导致行政复议机关工作人员在办理复杂案件过程中常常遇到无法判断、无法确认的事实，也影响到行政复议工作的实质性提高和复议决定的说服力。我们认为，行政复议决定书的论证和说理要求，应当建立在证据确凿的事实认定基础上。因此，可以说行政复议决定的公正性和可接受性的关键在于扎实的证据审查判断工作。

二、通过证据审查判断限制行政复议的自由裁量权。目前《行政复议法》和《行政复议法实施条例》是建立在权利保障和内部监督的制度设计理念之上，复议机关又都是被复议机关的上级机关，实践中不少复议机关习惯于从内部监督的角度进行审查，再加上制度设计给予的过大的自由裁量权，容易降低对权利救济的要求，使得部分复议决定不易得到司法审查和社会的认同。行政复议制度能否广泛被社会认可，关键在于限制自由裁量权，使复议制度能在最大程度上实现对当事人的权利救济功能;从另一方面说，对当事人的权利救济功能发挥得越充分，其内部监督的作用也能发挥的越好。从目前的复议实践现状看，要重视对证据审查判断的作用，通过建立证据审查判断规则限制行政复议的自由裁量权，让行政复议制度更好地发挥其制度作用。从本案来看，被申请人作出的吊销申请人计量认证合格证书，并对直接责任人袁某罚处三年内不得从事检验服务活动，处罚力度是很大的。申请人向复议机关提出复议，本身是基于对复议机关的认可，因此本案复议工作人员依法实施了调查权，查阅、调取了大量证据，并对这些证据材料进行了专业的审查判断。由于本案的复议决定建立在扎实的证据审查和事实认定基础上，因此申请人对本案的复议决定表示接受。