申请公开信访处理程序中相关信息的应否适用《政府信息公开条例》

申请公开信访处理程序中相关信息的应否

适用《政府信息公开条例》

——赵某认为某直辖市政府未履行政府信息公开职责提起行政复议裁决案

国务院法制办最近印发的《行政复议工作动态》(2014年第2期)摘登了行政复议裁决案例，对应否适用《政府信息公开条例》公开信访处理过程中的信息问题进行了破题。现将该案件裁决情况及解析意见介绍如下，供参考。

一、案情及裁决结果

当事人赵某因房屋拆迁纠纷向某直辖市政府法制办提交信访材料。该直辖市政府法制办受理其信访事项后，在法定期限内直接对其做了信访答复。赵某为质疑信访处理程序，向该直辖市政府提出以下三类政府信息公开申请：一是要求公开对其信访事项的受理告知及送达凭证;二是要求公开未收到信访受理告知的情况下，如何获取受理告知的依据文件。赵某向该直辖市政府申请行政复议。该直辖市政府分别予以维持后，赵某又向国务院提出行政复议裁决申请。国务院法制办受理后，认为涉案的直辖市政府不负有依照《政府信息公开条例》公开信访处理程序中相关信息的法定职责。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项规定，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责的，应当决定驳回行政复议申请。据此，国务院法制办依法裁决驳回了赵某提出的行政复议裁决申请。

二、国务院法制办研判意见

国务院法制办研究认为，赵某在信访机关已经做出信访答复的情形下，仍从受理告知本身、对不告知的监督机关、获取告知的依据文件等三个不同角度提出政府信息公开申请，其本意都是为了质疑信访处理程序中的相关信息。妥善处理本案，关键是要明确在法律上如何看待和处理赵某要求公开信访处理程序中相关信息的申请。国务院裁决意见认为，对要求公开信访处理程序中相关信息的申请，行政机关不应当适用《政府信息公开条例》进行处理，而可以告知信访人依照《信访条例》的规定处理。

三、解析意见

我们赞同国务院法制办的裁决意见。信访作为群众反映问题，提出建议、意见或者投诉的活动，是有关主体行使宪法和法律赋予的权利的方式。信访本身是实现法定权利的途径，但不是一项权利;从立法目的来讲，加强和改进信访工作的根本目的是使现有的各种纠错、救济机制更加畅通、有效地运转，不是要另起炉灶创设一套新的纠错、救济机制，更不是解决纠纷的法定途径。信访在现有法律制度体系中的定位应当明确，与诉讼、复议、仲裁等法定的纠纷解决途径的界限应当分明。我们认为，应否适用《政府信息公开条例》处理关于信访处理过程中的信息的公开申请，应在这个前提下进行分析。

1、《政府信息公开条例》与《信访条例》规定的信息获取途径存在冲突。

《信访条例》和《政府信息公开条例》分别规定了不同的信息答复主体、程序、职责和监督机制等情况。判断应否适用《政府信息公开条例》处理申请公开信访过程中的信息问题，应从法律位阶、制度功能、实际操作性等方面分析：1、从法律位阶看，《信访条例》是规范信访行为和程序的专门制度，该条例规定了信访人获取信访机构作出受理告知、信访处理及复查、复核意见等信息的专门程序。《政府信息公开条例》是规范政府及部门履行信息公开职责、方式和程序的一般性制度。按照特别法优于一般法的原则，不应当适用《政府信息公开条例》。2、从制度功能看，《信访条例》是规范群众向政府及部门反映情况、提出建议、意见或投诉请求的，并且规定了复查、复核等监督程序。信访人申请公开信访处理过程中的相关信息，一般是因信访机构未满足其信访诉求而质疑信访处理行为，与《政府信息公开条例》规定发挥政府信息对群众生产、生活和经济社会活动的服务作用存在根本差异。3、从实际操作看，《信访条例》和《政府信息公开条例》分别规定了不同的信息答复主体和答复程序，在信访人要求的获取信息途径不明确的情况下，不便于如何确定答复机关和答复程序。除此之外，难以防止信访答复部门与政府信息答复部门互相推诿答复义务。

2、适用《政府信息公开条例》公开信访处理过程中的信息存在权利救济的制度性困难。信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。从目前的制度设计看，信访未建立与诉讼、复议程序之间的关联性渠道，而是设置了专门的救济程序，即独立的复查、复核程序。《信访条例》的精神也是尽量避免信访途径与诉讼、仲裁、行政复议等法定途径的交叉和重复，并未规定可以寻求司法救济和复议救济，其中第三十四条和三十五条规定的信访三级终结机制充分体现了这种排他性。《最高人民法院关于不服信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》中明确认为信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理;对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。在目前的行政复议工作中，为了防止出现信访——复议——信访的交织现象，也并未将信访处理行为纳入受理范围。如果适用《政府信息公开条例》处理信访处理过程中的信息公开申请，一是将导致大量信访事项通过转化为政府信息公开争议进入复议和诉讼程序，打乱现在复议、司法、信访等专门程序的既有法律秩序;二是大量信访事项进入复议和司法程序后复议机关和司法机关因无法对信访事项进行实质审理，最终也无法对信访人的诉求进行救济，可能出现复议、司法程序连续空转的现象，进一步损害复议、司法的公信力。