产品质量法制建设若干问题探讨

各位领导，朋友们： 

各位领导，各位专家，我的发言题目是“产品质量法制建设若干问题探讨”。我国产品质量法已经实施20年了，20年来它取得了巨大成就。上午很多领导和嘉宾已经就我国产品质量法制的发展和成就谈了很多。今天的会议是一个很好的场合来纪念我们国家产品质量法的出台和实施。这次活动不仅仅是纪念，更重要的是对我国产品质量法在实施20多年的过程当中所发挥的作用，特别是对那些需要进一步发展和改革的地方进行反思和探讨。沿着这样一种视角，我提一些个人看法，其中不成熟和不对的地方请大家批评指证，目的是共同努力，进一步推动我们国家产品质量法制的完善和发展。 

我认为产品质量是产品的灵魂。上午很多领导和专家都谈到了这个意思。产品质量是我们国家进入小康社会的标志，其重要意义不言自明。它关系到消费者的财产安全，甚至关系到消费者的人身安全；它关乎民生，关乎国家软实力的发展。产品质量不仅仅是一个产品与消费者之间的小事，而且是关乎国家发展的大事。在市场经济中追逐利润是市场活动的主要驱动力。追逐利润既可以成为提高产品质量的动力，像今天上午格力副总所讲的经验，因为有了质量和对消费者的责任，才可以使企业占据更大的市场份额，获取更大利润。质量成为良好市场行为的动力。同时，我们也不能忽视追逐利润带来的负面作用，即片面地追逐利润也可以成为忽视质量的驱动力。市场本身可以产生不同的作用，激发不同的市场行为。一个成熟的市场一定是有良好的道德情操和健全的法律制度规范和保障的市场。作为市场法治中的重要构成部分，产品质量法制恰恰就是这样一个促使市场发挥正能量、抑制负作用的不可或缺的制度保障。 

我们产品质量工作和产品质量水平虽然已取得重大进步，但是仍然不断有产品质量问题曝光，见诸报端媒体，成为社会重大事件。我国产品质量问题仍然是阻碍我国生产制造高端产品的重要原因之一。上午信春鹰主任谈到我们的中国制造虽然已经风行全球，但是国人出国访问都常常避免把中国制造带回来，而是购买价格更高、质量更好的外国产品。产品质量仍然是困扰我们中国制造升级换代和进入高端产品行列的一个重大原因。我们今天纪念产品质量法的同时应该深刻反思，对我国产品质量法制的运行进行客观评价。它到底是起到了什么样的作用？产品质量是任何打造的？每当我们产品质量出现问题，成为社会焦点问题的时候，无论是媒体、监管部门，还是社会，第一反应往往是“乱世用重典”。但是，产品质量是重典治理出来的吗？是监管出来的吗？从事产品监管主管单位的领导，我们的工作人员，许多专家学者都很清楚，质量是生产出来的，而不是靠监管出来的；但同时监管对质量的保障又起着不可或缺的作用。因此，如何保证生产出来的产品具有良好的质量，我们需要有一个外在的制度，这个外在制度不能取代产品质量的生产，但是它能够规范生产经营者的行为，从而保证产品的质量。 

这样一个法律保障制度就是要保障市场向规范和良性运行方面发展，发挥好的推动社会发展的作用。好的市场是法治的市场，坏的市场是没有法治的市场。为了发挥好市场的作用，促使生产者和经营者在追求市场利润和分额的同时，保证和提高产品质量。我们的制度建设就要让企业抑制坏市场带来的诱惑，不能为了追求利润而降低成本或降低质量标准，不能允许以牺牲产品质量来换取利润的负面行为在市场上出现，更不能任其恣意横行。因此，产品质量法制就是要督促生产者和经营者杜绝以牺牲质量来换取利润的坏行为。这样一个产品质量法制是一个外在的保障制度，能够对生产和经营者起到巨大影响，在其不遵守这种法制运行规则的时候，使其迅速回归到制度框架之中。我们的产品质量法制应当起到这样一个作用。 

因此，从宏观角度，我们要考虑产品质量法制在我国市场运行过程中的作用，要考虑它在整个国家法律体制中的作用，这样才能够更好的帮助社会和公众去理解质量法制建设，特别是帮助我们质量监督管理部门和机构的人员，使得他们能够有清醒的认识和高度的自觉。 

如果说产品质量是生产出来的，产品质量的监督应发挥什么作用呢？产品质量法是督促生产者和经营者确保和提高产品质量的制度，但是不能代替质量生产。我们会发现每当社会出现重大质量问题时，媒体和社会公众主要关注的是你怎么处理，你罚了那些人，那些主管企业的领导或者是主管领导下台了，好像找到这样的结果大家就满意了。这种现象说明我们好像还没有真正理解产品质量法制所要起的作用。因此，我们不能仅仅关注每次产品质量问题曝光后的处理，更应该关注产品质量长效制度的建设。我们要看到产品质量法是从确保生产经营的积极作用和抑制作用两个维度发挥功能的。我们现行的产品质量法，实际上也是从这两个方面进行规范的，即采用鼓励措施和惩罚措施等方式来规范生产经营者的行为。上午有领导谈到违法成本远远低于守法成本的问题，这也是产品质量法制应当有所作为的方面，要形成违法处处碰壁，经济上无以为继的法治环境。我们如何建设产品质量机制？法治过程中如何让其作用充分发挥出来？这也是需要考虑的问题。我这里谈的比较空一些，理论化一些，具体的措施和办法还需要我们深入探讨。 

作为法律，产品质量法应当对社会行为发挥法律的规范、引导（鼓励）、惩治、教育、建制的作用，我国产品质量法的进一步完善也应该从这几个方面来考虑法律的作用，在产品质量领域中，通过制定具体的机制和规范，把这些作用充分发挥出来。 

同时我们也可以看到，产品质量法制与多种社会规范体系之间的相互补充和保障的问题。国务院领导也曾谈到，不仅要读亚当．斯密的《国富论》，也要读其《道德情操论》。如果没有一个良好道德规范，也不可能形成良好的市场机制。法制是所有规范体系中的基础和柱石。我们应当依靠法治，但是其他规范体系也不能忽视；产品质量法制要与多种社会规范体系相互补充，相互衔接，特别是对于产品经营者来讲，道德规范和法律规范如何衔接，也是需要在进一步完善产品质量法制过程中要考虑的重要问题。在提倡全社会、全方位治理的时候，尤其需要清楚地明确产品质量法制的定位和作用，这样才能改革、推动和完善我国产品质量法制。 

保证产品质量的主体有那些？我们需要从产品质量的生产、流通和经营的全过程来确定产品质量的主体。首先，从事产品生产和经营的机构和人员是保证产品质量的主要主体和责任人。除了主要主体之外还有政府的监管部门，即负责制定产品标准、监督管理产品质量的国家机关。它们应当是产品质量的规范者和监督者。它们负有规范、监督和处罚责任，所以也是一个非常重要主体。同时，我个人认为还要在政府支持下进一步发挥行业协会、职业团体、有资质的质量监督机构、会计审计等社会组织和专业组织的积极作用。这与转变政府职能和充分发挥社会组织作用的大方向相吻合。在产品质量监督领域，不应当是简单的两极对立的格局，即作为管理者的政府主管部门和作为被管理者的生产经营者的格局，而是应当形成一个全社会共同参与和监管的新格局，其中消费者协会等机构和一般消费者也应发挥更多积极作用。在我们进一步推动产品质量法制建设的过程中，还要发挥仲裁、法院等纠纷机构的作用。如果在建立一个完善、健全的产品质量法制过程当中，能把上述组织和机构的定位清晰的加以界定，充分发挥其作用，就能够建立一个全社会共同治理的有效、及时的联动机制。消费者应该是感受产品质量最直接的个体，个体对质量安全事件的反应最灵敏。但由于制度上很多环节的缺失，他们的诉求无法得到及时回应，无法及时推动质量控制和监督机制的启动和运行，从而使小事故容易演变成大事件。如果我们把社会公众、行业协会和其他组织同政府监管部门有机地组合在一起，能够在机制上衔接起来，建立一个共同治理的联动机制，产品质量就会得到有效的制度保障，才能够避免出了大事之后仓促应对的局面。这样的联动机制还需要我们认真的去研究和探索，进而在法律上进行规定，推动产品质量法制的完善和发展。 

从产品质量生产的角度看，应当提高和加强生产经营者确保产品质量的责任和能力。第一，加强企业的社会责任。现行产品质量法第三条已经谈到“生产者、销售者依照本法规定承担产品质量责任。”但是还不够，还需要进一步强调市场中的生产经营者不仅仅是产品的生产者，而且是应当对社会和他人负有一定责任的公民和组织，因此他们是产品责任的首要责任人。第二，应该建立和强化企业内部质量监控机构和制度。对此，现行产品质量法当中也有提及。（第三条规定：“生产者、销售者应当建立健全内部产品质量管理制度，严格实施岗位质量规范、质量责任以及相应的考核办法。”）但是现行规定对于企业质量监控内部机制的重要性和制度化强调的不够。在这方面，我们要进一步把内控机制制度化。因为在企业生产过程中，如果在生产环节有没有质量监督员，有没有质量监督程序，仅仅靠政府进行抽查，是不可能把质量监控做成一个全过程、全方位的监管制度。只有企业在内部将这种制度建立起来，产品质量才能有一个长效和全过程的监管机制。这种制度需要在企业内部强化。这些内部监控机构可以由质量监督主管部门或者是社会团队对他们的人员进行定期培训，通过法律形成制度，通过外部推动强化内控机制。大家知道金融危机以来，各国对于银行金融机构都在加强监管，其中一个很重要的内容就是要建立和加强内部风险防范和合规审查机构。当然在一般产品领域，不用像金融领域那样要求那么严格；但是在生产企业中，特别是大型产品生产企业中，应当也有必要把质量内控机制建立起来。这样才能够在很大程度上落实产品质量的全方位监管。第三，还要考虑建立健全企业内部产品生产资料的保全制度。现行的方式是抽查，产品质量法第十五条规定“国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度”。我们不可能每一批次都到流水线看看其质量如何，应当有一个非常完整的资料保全制度。在一定期限内，不允许销毁有关产品质量的材料。我国的财务制度就是这样的规定的，你所有的档案是不能够随意销毁和丢弃的；监管机构不一定天天去那看，但是在一定期限内，可以随时去检查；如果在规定的期限内有违规行为，就可以对其进行处罚。我们食品生产领域也开始建立这种制度。我们能不能在一定程度上，根据行业的要求，在企业建立内部监控机制，建立资料保全机制？这也是我们可以考虑的一个制度建设问题。这些都是从理念上谈，具体的实施方案还需要进一步讨论和论证。 

我刚才讲发挥社会第三方的作用是与我们政府职能转变结合在一起的。政府负责审查其资质，要求经营管理方必须有监管人员，有监管的设备，有监管的程序；要求其必须建立相应的机制，具备相应的监管职能。社会第三方可以通过提供服务收费或由政府购买其服务的方式来发挥第三方的质量监管作用。这也是李克强总理最近在国务常委会议上经常强调的思路。 

政府是通过监管活动，推动生产经营者保障和提高产品质量的倡导者和主导者。监管机构应该建立反应快速、负责、有效的质量监管系统，无论是从消协还是从其他各种机构反映过来的问题，都能够及时交给相关部门来处理。现在这种反应机制或是缺乏或是不能及时有效地发挥作用。不少政府监管机构总觉得小事情总归是小案子，消协处理一下赔点钱就没事了，从而放过苗头，监管不到位。现在看，我国质量监管还未完全形成制度化，还没有起到这样的作用。在全面、及时和有效的联动机制种，政府主管机构应该起到牵头作用，协调不同部门、地域和层级政府机构的监管活动，加强政府监管的协调性和一致性，破除地方保护主义和部门利益至上的弊端。时间关系，这个问题我不讲了。总之，大家都很清楚，没有其他部门的配合很多事情做不了；如果各方面没有很好的协调机制，质量监管往往出现很多漏洞。此外，要加强提高监管部门的监管能力和技术能力，积极制定或者是推动制定相关质量标准。在有些领域当中，我们的产品质量标准还是空缺的、模糊的、落后的、这也成为我们着重要考虑的方面。 

在强调政府是质量倡导者和主导者的同时，还要处理好对重大问题的监管与减轻企业负担之间的关系，监管过于频密会使得企业生存空间进一步压缩；要解决监管与服务之间的关系，形成监管与服务的互动。政府应当是服务型政府，监管和服务之间的关系，监管与政府职能转变的关系，都是值得深入研究的问题。我在这里只是提出问题，并没有很好的答案，而是提请大家共同讨论。 

最后一个要明确问题是产品质量监管的基本原则。因为产品质量的范围非常广泛，包括一般产品的质量，也包括特别产品的质量；一些特别产品已经有了一些单独的法律和法规，有很多特殊的质量规范。因此，产品质量法能不能在基本原则方面提出一些比较清晰的产品质量监管模式和观念。这些原则可以考虑以下内容。首先是要确立产品质量之上的原则，推广和贯彻“质量是产品的灵魂”的观念，要使所有生产者和经营者，牢牢树立起这样的社会责任感，同时要使他们有对其生产经营的产品负责的原则。我刚才说在现行法律中已有这个规定，但是没有确立其负首要责任的原则。应当宣传贯彻这个首要责任的原则，不能一出了事就由政府买单，应该是由生产者和经营者负担自己的责任。如果因为产品质量原因造成的法律责任很大，就会葬送其企业。还有“政府主导监管”与“全社会共治”的原则。这已经是一个共识，但能不能成为基本原则还需要充分论证。现在出现产品责任问题或事件时，信息不公开往往是一个重要原因，因此“信息及时”、“信息公开”恐怕也可以作为产品质量法的基本原则要求。再有“保护消费者合法利益”的原则；最后是不是还应当包括“及时处理”的原则。一旦发现质量问题，就不要把消费者的问题当成可有可无的小事，而是要及时负责地进行查处。另外，是不是对整个企业的产品质量，我们应当有一个及时的评估和信息反馈，这也可以作为一个原则供我们考虑。 

以上仅仅是我的不成熟的考虑，还有很多基本原则可以总结出来，很多问题也有待于大家一起讨论解决。对于我的不成熟的看法，请大家提出批评指正，以期共同探讨，完善我国产品质量法制。 

谢谢大家。