欧美立法中的社会经济环境影响评估

各位领导，朋友们： 

各位领导，各位专家，下午好！很高兴给大家做欧美立法中社会经济环境影响评估的汇报，首先请允许我代表我自己恭贺产品质量法施行20周年生日快乐，同时我也注意到咱们20周的征文活动，希望能够通过这次活动，充分的反应产品质量法颁布20周年以来，在社会生活中发挥的重要作用。那么，立法的作用是怎样反应在经济社会生活中的：是通过评估的手段和经济方面的相关数据所反映的。 

2008年，国务院法制办启动了行政法规、规章立法后评估工作，在后评估工作指导意见中明确要求对实施成本与产生的经济、社会效益情况进行调研和分析；2010年，开始立法后评估试点工作。指行政法规、规章实施后，由制定机关、实施机关按照规定的程序和标准，运用科学的方法和技术，对行政法规、规章的制度设计、实施效果、存在问题等进行跟踪、调查、评价，提出完善有关行政法规、规章，改进行政执法等评估意见的活动；而欧美的影响评估跟我国的评估方式有很大的区别，它涵盖了3个阶段：前评估，中审核和后评估。其中，后评估跟我们的理念很接近，也涵盖立法方案酝酿、形成和实施后的全工程等内容。当它想要立法的时候，就会开始酝酿立法评估的相关问题，这在立法过程和评估过程中是有同一性的。 

我今天的汇报主要包括3块内容：什么是欧美立法中的影响评估，评估是怎么做的，以及它的约束条件。 

第一块是什么是欧美立法中的影响评估，包括概念、适用范围、应用和意义。首先是欧美影响评估的概念，它主要是指对法律法规、规章政策（包括提案和现行）带来的或可能带来的正面和负面影响进行分析和估计，从而为决策者就其出台或修改提供依据。它的正面影响是纠正市场失灵、促进政府的运行、消除分配不公、保护公众权益、保护社会环境、健康和安全等。负面影响是在制定和执行中所导致的直接和间接成本，以及给企业和公民带来的直接和间接的负担等。比如，美国的能源节约计划，它的正面影响是提高节约能力和保护环境，而负面影响则是增加了企业负担，企业生产成本的增加是非常明显的，能效等级从13提到18，生产成本提高了34%。提醒一点，我们这个题目是说欧美立法中的影响评估，它整套的方法或者是程序不仅是适用于法律法规、规章制度、政策措施等内容，欧美的重大行动计划都可以适用这种影响评估。应用方面，在纵向上它决定是否有必要制、修订或废止，在横向上它可以帮助我们比较出来哪种备选方案更加科学合理，这对决策者来说便有了一个技术支撑。它的意义是提高了立法的质量，改进政府管理事务的效率和效果。上次我们进行汇报的时候，许司长提到一点，我们经过科学论证，整个评估的全过程得出来的结论跟我们的感性判断重合。但无法保证所有的感性决策都是正确的，而科学论证是可以避免决策出现重大失误的。 

第二块是欧美影响评估的运作模式。首先是评估程序，包括前评估、中审核和后评估。前评估，它主要由立法提案的起草制定机构负责，准备一份对该提案的社会、经济、环境影响的评估报告。中间审核，它是由专门的审核机构负责，对草案进行审核，同时还要对影响评估报告审核，保证报告的质量。后评估，这跟我们国家的概念很接近，主要是有一个后评估的计划，对法规实施效果进行分析评价。其次是评估步骤，这里以欧盟为例，欧盟评估的步骤和流程，它主要包括6块：明确问题、确定立法目标、确定备选方案、影响评估、比较备选方案和未来监控与评估安排等。具体看一下，第一个是明确问题，要定义问题，真正的问题在哪里。要证实立法合法性和必要性，我们国家有产品质量监督抽查办法，这个合法性就体现你不能和上位法质量法相冲突。要确定一个基本情境，我们的备选方案跟谁比，要有一个基础的比较。第二个是确立立法目标，这个目标要符合标准，就是指一个是具体可测量、可实行、要有明确的节点，我们质量法第一条就明确提出来质量法的目标，你的影响评估有些工作跟我们法的起草工作要有同一性。第三个是确定备选方案，一开始可以尽量细而全，但是不是要对所有措施进行评估，我看也没有必要，因为这样从时间、人力、物力不合算，所以我们要拟定选项清单，并进行名单的筛选和确定。第四个是影响评估，它包括三块内容，一个是经济影响，从欧盟来说，我们给他梳理一下对欧盟自身的、成员国的、对企业的、对第三方国家和国际关系的经济影响，宏观经济的环境影响，还有一块是社会影响，对就业，劳动力生产的影响等等，以及对能源使用的需求，使用效率等等。举个能源节约标准的例子，80是基线，能效等级提高92，它的平均能源减少5、6百万英的单位，600万英的单位能节约出一桶石油。第五个是比较备选方案，像美国的能源节约标准，它列了消费者税收抵免的7个备选方案，以新能效标准作为评价标准，对方案进行排序，选择一个新能效标准最佳的方案。最后一个步骤是未来的监控与评估安排，这就是后评估，这个会在初始影响评估阶段就做出后评估的计划，一个是要确定政策目标，这是作为最后考核计划进度和目标实现程度的评估基础，再一个是要做监控数据的评估。最后是评估方法，主要用到的是成本效益分析、成本效果分析、风险评估、敏感性分析和多标准成本效益分析等，多标准是放在整体框架的解决方案。举个例子，成本的界定，总成本包括立法过程的成本，执法和执行成本等内容。 

第三块是约束条件。首先是工作依据，影响评估工作的开展是要以法律法规为基础依据，以评估指南为实践指导。美国是以总统令保障和促进RIA执行的，E.O.12866就是总统令，是克林顿总统签发的。还有一个A-4通知，它是一个指南，欧委会都是依据这个指南对它的成员国开展工作的。在欧美的指南中对一项立法提案影响评估工作中，需要明确这项立法：解决什么问题，怎么解决，备选方案效益效果是如何判断的等一系列问题，在评估过程中很重视提案对社会经济的影响。其次是组织保障这块，一般都是由提案立法起草制定部门负责编撰影响评估报告，欧盟是由欧盟委员会的各总司负责根据指南准备报告的起草。由审查机构负责对报告进行审查，目的主要是为了保证影响评估的质量。欧美都有中央层面的审查和协调机构，美国是放在了白宫管理预算办公室，其下属的信息和规制事务办公室是这项工作具体落实执行部门。欧盟则是有相应的领导评估小组、影响评估委员会和欧洲审计院。其中委员会是用来把握质量评估报告这一关的，审计院是监控欧委会的。综合起来说，欧美审查和协调机构有一个是审查评估报告，保证影响评估的质量，对提案起草部门进行管理。最后是技术实现，要做的工作会涉及到指标体系和调查问卷的设计，牵扯数学模型的选取或建立，数据信息的量化或者是货币化，量化主要是物理量化。在欧盟是由审计院来负责数据，审查报告里面有难度的问题主要提到两个制约因素，一个影响评估所需的数据往往非常的具体，很难直接获得。另一个是搜查数据可能会产生行政负担，往往限制了数据收集的范围，造成零积累，下次再进行这样的工作时还是没有数据参考和支持。 

我今天汇报的主要内容就是这些，我的汇报就到这里谢谢大家。