【案例探讨】A机砖厂生产不合格烧结普通砖案

一、案情介绍

2011年6月22日，甲县质量技术监督局执法人员根据群众举报，对该县A机砖厂（领取个体工商户营业执照，负责人：陈某）2011年6月8日生产的规格为240mm×115mm×53mm的烧结普通砖进行现场抽样检查，确认该厂生产的该批次烧结普通砖执行标准为GB5101―2003，抽样基数10000块，售价0.21元/块，机砖厂负责人陈某现场在抽样单上签字确认。执法人员随即将抽检样品送C市产品质量检验所进行检验。  

6月26日，乙市产品质量检验所出具检验报告，结论为该批产品不合格。7月4日，甲县质量技术监督局执法人员到A机砖厂对其生产的不合格产品进行封存，但发现该批产品已全部被售出。执法人员遂以该厂生产的烧结普通砖不符合国家强制性标准的要求，违反了《中华人民共和国标准化法实施条例》第二十三条为由，依据《中华人民共和国标准化法实施条例》第三十三条，对该机砖厂作出当场行政处罚决定：“责令停止生产该批不符合强制性标准要求的产品；罚款人民币壹仟元整。”

二、分析

该案无论是在执法程序，还是在实体法律适用上都存在缺陷。案情看似简单，但其中涉及多个法律问题，如行政相对人身份认定、简易程序适用条件、实体法律适用等。分析如下：

1、行政相对人身份认定存在缺陷

本案，甲县执法人员在当场行政处罚决定书中，将持个体工商户营业执照的A机砖厂作为行政处罚的对象存在缺陷。

行政相对人，是指行政法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。根据《行政处罚法》第三条的规定，行政相对人主要包括公民、法人和其他组织三种类型。行政相对人身份的认定，直接影响行政案件的处罚对象是否正确、合法。在行政执法中，个体工商户应视为“公民”还是“其他组织”目前法律虽未作明确规定，但从《民法通则》的立法原意及相关权威解释分析，一般认为应将个体工商户视为“公民”的特殊形式。依据如下：              

(1) 《民法通则》第26条规定：“公民在法律允许的范围内依法核准登记，从事工商经营的，为个体工商户，个体工商户可以起字号”。将个体工商户规定在“公民（自然人）”一章内，说明《民法通则》是将个体工商户视为“公民”的特殊形式。此外，个体工商户的字号不是营业执照必须登记的项目，实践中存在不起字号的个体工商户和起字号的个体工商户两种情形，这与“法人”和“其他组织”有显著区别。

 “法人”和“其最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第46条规定：“在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人。有字号的，应在法律文书中注明登记的字号”。可见，不仅对未起字号的个体工商户处罚时应将其营业执照上的业主列为行政相对人，而且对有字号的个体工商户处罚时也应将其营业执照上的业主列为行政相对人，同时注明字号，但不能将字号列为行政相对人。

(3) 国家工商行政管理总局在工商个字[2001]第177号答复中规定：“对个体工商户当场实施行政处罚，应当按照《中华人民共和国民法通则》第二章第四节的规定，按公民对待。”由于个体工商户的登记主管机关是工商行政管理部门，因此国家工商行政管理总局对个体工商户在行政处罚中的主体性质认定，可作为其他行政机关执法的依据。

本案，生产不合格产品的A机砖厂所持营业执照为工商部门核发的个体工商户营业执照，因此，执法人员在做出当场行政处罚决定时，应将个体工商户营业执照登记的业主即陈某确定为行政相对人，同时将其字号――甲县A机砖厂在法律文书中注明。可表述为“陈某（系甲县A机砖厂业主）或陈某（字号：甲县A机砖厂）”。

2、适用简易程序违法

本案，执法人员在对A机砖厂做出行政处罚时，适用简易程序进行当场处罚，程序违法。

《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条对行政执法中适用简易程序进行当场处罚作出明确规定：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。”由此可见，适用简易程序进行当场处罚必须同时满足以下三个条件：1、违法事实确凿并有法定依据；2、对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告；3、行政处罚在违法行为发生时当场作出。上述三个条件缺一不可，确少其中任何一个条件，都不宜适用简易程序进行当场处罚，而应按照一般程序的规定办理。

本案，从违法行为的发生到甲县质监局做出当场处罚决定，历时二个多月，不属于可即时处罚的情形；对陈某处以1000元罚款，超过了《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条规定对公民可以当场处罚的数额标准。因此，本案适用简易程序进行当场处罚，属程序违法。

此外，应当引起注意的是，对个体工商户性质认定的分歧，还有可能出现属于听证范围的案件，质监部门可能因未履行听证告知的法定义务而导致程序违法。例如D省质监部门在行政案件办理过程中，拟对个体工商户处以2000元以上罚款，当执法人员将个体工商户视为“公民”时，该案属于听证范围的案件，质监部门应履行法定的听证告知义务；当执法人员将个体工商户视为“其他组织”时，该案不属于听证范围的案件，听证告知就不是质监部门的法定义务。可见，对个体工商户性质认定不仅涉及简易程序和一般程序的适用，而且可能涉及到听证程序的启动。因此，对个体工商户性质认定，建议采用通说的观点，即将个体工商户视为“公民”的特殊形式。

3、法律适用存在错误

在行政执法中，根据法律法规的规定确定违法行为的性质和应承担的法律责任，是行政处罚决定书的重要内容，也是行政相对人据以寻求法律救济的重要依据。执法人员在制作行政处罚决定书时，应写明所依据的法律法规的全称,有款、项、目的,应具体到款、项、目,否则有可能在复议或诉讼中因法律适用错误而被撤销。本案，当场处罚决定书法律制裁部分引用《中华人民共和国标准化法实施条例》时，只引用《中华人民共和国标准化法实施条例》第三十三条，未具体写明《中华人民共和国标准化法实施条例》第三十三条第一款。《中华人民共和国标准化法实施条例》第三十三条第一、第二款分别针对生产者和销售者设定了不同的法律责任（处罚幅度分别为该批产品货值金额20％至50％的罚款和该批产品货值金额10％至20％的罚款），本案由于执法人员引用法条未写明到款，使得法律制裁的内容无法确定。

另外，A厂生产的烧结普通砖不符合国家强制性标准的要求，对人体健康、财产安全有不合理的危险，甲县质监局根据《中华人民共和国标准化法实施条例》实施行政处罚是错误的。根据《国家质量监督检验检疫总局关于实施《中华人民共和国产品质量法》若干问题的意见》（国质检法【2011】83号），对不符合强制性标准的产品实施处罚，应当适用《产品质量法》第四十九条的规定。

4、当场处罚决定书中部分内容表述不当

本案，A机砖厂该批不合格产品已于6月8日生产完毕，且7月4日当场处罚决定书下达前已全部售出，但执法人员在当场处罚决定书中却“责令陈某停止生产该批不符合强制性标准要求的产品”，该项制裁缺乏可执行的内容。

《产品质量法》第四十九条规定的罚种有责令停止生产，对责令停止生产应当理解为“责令停止生产不符合强制性标准要求的产品”、“责令停止生产不合格冒充合格的产品”等等，即是基于对责令停止生产“不符合强制性标准要求的产品”、“不合格冒充合格的产品”等行为的这种认识而下达的处罚决定，不等同于《行政处罚法》中的“责令停产停业”，即允许企业继续生产合格的、符合强制性标准的产品。本案处罚决定书中“停止生产该批不符合强制性标准的产品”，事实上“该批”产品已生产，这一处罚不具有可执行性，应当将“该批”删除。

5、货值金额认定存在瑕疵

本案中，6月22日执法人员现场检查抽样时认定，抽样基数10000块，售价0.21元/块。7月4日，执法人员再次到A机砖厂时，未对产品售价再次确认，也未提取有关发票，仅凭抽样时当事人的陈述即确定货值金额，货值金额的认定存在较大瑕疵。

6、未及时采取措施防止不合格产品流入市场

本案，乙市产品质量检验所6月26日即出具检验报告，认定A机砖厂该批产品不合格。甲县质监局本应在知道检验结果后，立即封存不合格产品，但直到7月4日，执法人员才到该厂实施封存，致使不合格产品被全部售出，流入市场。

（文中观点供理论探讨，不代表官方意见，不代替现行管理制度。）