我国急需借鉴国外经验 制定《消费品安全法》
—— 对外经济贸易大学产品质量与安全法制研究中心主任、教授　李俊

我国急需借鉴国外经验 制定《消费品安全法》
——在“中国消费品质量安全论坛”上的演讲(摘要)
对外经济贸易大学产品质量与安全法制研究中心主任、教授 李俊

　　我今天交流的题目是我国《消费品安全法》的立法考虑与制度设计，我想从三个方面展开今天的交流。第一，我国需不需要制定《消费品安全法》?第二个方面，《消费品安全法》的定位与立法理念;第三个方面，想讲一讲我初步的研究结果，我们应该设计什么样的制度体系。

　　一、我国需不需要制定《消费品安全法》?

　　前面的领导发言都涉及到了这个主题，我想补充两点理由。

　　第一点，我们国家改革开放了三十多年，产品质量以及安全水平已经有了比较大的提升，目前来讲依然不能否认的是，我国当前消费品安全角势依然严峻，急需法制应对。

　　大家可能都知道，欧盟有一个“非食品类消费品快速预警系统”，它会对欧盟市场上的危险消费品发出通报;美国也有一个消费品安全委员会，也会对美国市场上具有危险因素或者达到危险层级进行一种通报，长期以来或者起码十年来，看了相关的数据，它们的对华通报数长期占据总通报数50%以上，有时会高达70%。也就是说在欧盟、美国这两大市场上有50%到70%的危险瑕疵品来自中国，这个数据不知道大家有什么想法。因为通报意味着可能马上要强制下架，要禁止出售，甚至出现产品召回，甚至后续违约和侵权。

　　除了这些出口企业的损失，不知道大家有没有一种感触，长此以往十来年，中国产品在海外市场的形象，海外消费者对中国消费品的信心，会受到巨大的打击。讲到这样一个问题我看到一个数据，中国外文局发布的《中国国家形象全球调查报告2013》显示：54%的海外消费者认为中国产品质量较差，70%认为部分中国产品存在使用安全隐患。我还看到一些资料，说一些海外电视中的产品广告，结尾常有这样的流行语：“本产品绝非中国制造，而是XX国制造”。

　　这表明，我国当今的消费品安全，已不再只是事关中国消费者的民生问题，而是中国作为世界上最大的消费品制造国的国际竞争力问题，甚至是事关中国政府、中华民族面对全球消费者是否负责任的国际形象问题。

　　面对这种严峻形势，我们必须寻求解决良方。制定《消费品安全法》，完善保障我国消费品安全的法制体系，正是最有力、最关键的应对举措。

　　第二点，对消费品安全进行专门立法，也是许多发达国家的共同经验。

　　消费品安全不只是当今中国面临的突出问题，在发达国家也曾碰到。其根本原因在于：科学技术不断进步、工业化生产规模不断扩大，消费品的品种、数量急剧增长，并且由于消费品的复杂性、多样性以及消费者自身能力不一，无法全面预见风险和保护自身安全，导致特别容易酿成消费品安全事件。

　　为了有效预防、控制消费品安全风险，保护消费者生命、健康权益，许多发达国家从上世纪70、80年代开始，就不断通过专门立法来进行应对。比如，1972年，美国国会就通过了《消费品安全法案》;1973年，日本也制定了《生活消费品安全法》;欧盟的前身欧共体于1992年也出台了《通用产品安全指令》等等。近年来，通过专门立法保障消费品安全的趋势更加明显，美国、日本、欧盟等适应消费品安全新形势，不断修改完善已经出台的专门立法。其它一些国家也纷纷效仿，以专门立法来保障消费品安全，比如加拿大2010年制定了《消费品安全法》，澳大利亚2010年出台了《产品安全指南》，德国2011年出台了《设备与产品安全法》。我国香港地区早在1994年就制定了《消费品安全条例》，近年来也不断修订完善。

　　这些专门立法的突出特点是改变以往主要靠法律的事后救济来保障消费品安全的做法，通过立法，授权监管部门提前介入，并调动各方力量，主动采取措施预防和控制消费品安全风险，减少危害和损失。

　　反观我国，尽管经过多年发展，已初步建立起了调整消费品安全的法律规范体系，比如已经制定了《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《食品安全法》、《侵权责任法》等等，但这几部法律中，或者由于立法时间早而存在认识局限，或者因为立法定位的差异，并没有突出消费品安全风险的预防、控制理念，也缺少社会参与的制度设计，或者只调整特殊类型的消费品安全，因此也就无法总体上有效应对日益凸显的消费品安全问题。从这个角度讲，我们急需借鉴国外发达国家的共同经验，制定专门的《消费品安全法》，形成完善的法律体系，促进和保障我国的消费品安全。

　　二、《消费品安全法》的定位和立法理念

　　(一)定位

　　《消费品安全法》应定位于特殊产品即消费品安全的监管法，它是《产品质量法》的特别法。如此定位，既符合国际通惯例，也有利于我国现行消费品安全法律体系的协调配合。

　　从发达国家和地区《消费品安全法》立法内容看，基本上规定的是监管法的内容。美国《消费品安全法》、欧盟《通用产品安全指令》、日本《生活消费品安全法》等等基本都是如此。这一立法定位是符合预防、控制消费品安全风险这一基本立法需求的。我国《消费品安全法》也应体现这一特性。

　　监管法的定位也有利于与我国现有的几部法律的协调配合。因为作为消费品安全监管法，它与《食品安全法》容易区别，因为调整对象不同;与《消费者权益保护法》也有差异，因为《消费者权益保护法》的核心是解决商品或服务的经营者与消费者出现消费纠纷的权利救济问题;同时，它并不是完全替代《产品质量法》，《产品质量法》作为产品质量领域的基本法，其产品质量监督管理和产品责任的内容仍能继续发挥作用，只是在消费品安全监管领域，《消费品安全法》有特殊规定的，才让位于《消费品安全法》的规定。

　　当然，除监管法内容之外，《消费品安全法》也可以对我国产品质量监督管理和产品责任领域一些基础性内容进行补充性完善，使我国产品质量安全法律体系进一步丰富、成熟。

　　(二)立法理念

　　基于《消费品安全法》是消费品安全监管法的定位，我认为，它主要应该体现如下理念：

　　1.消费者健康权益至上理念

　　这也是各国进行消费品安全专门立法的基本宗旨。

　　2.预防为先、风险管理理念

　　在消费品安全问题上，应预防为先，把控制、减少风险放在首位。在监管方式上，应体现风险管理理念，建立起风险监测、风险评估、风险交流、风险控制与处置等系统的制度规则，这同样是各发达国家、地区进行《消费品安全法》立法和修法的共性特征。

　　3.政府主导、社会共治理念

　　消费品安全监管，政府无疑应发挥主体作用，这也是政府为社会提供的重要公共产品。但现代风险社会，单独依靠政府监管已无法有效保障消费品安全，因此必须充分发挥行业自律、消费者维权、社会监督等方面的作用，并注重运用市场机制，综合施策，才能最终落实企业的主体责任，以有效规范企业的质量安全行为，保障消费品安全。

　　三、 我国《消费品安全法》的主要制度设计

　　以上述定位和立法理念为依据，在借鉴发达国家经验的基础上，我认为，我国《消费品安全法》应主要包括如下十项制度内容：

　　第一，确立消费品安全标准体系。消费品安全标准是保障消费品安全的最重要基础。它的确立，既要注重与国际接轨，也要兼顾我国经济发展的阶段性。另外，应积极鼓励企业采用比法定标准更高的标准进行生产，提高消费品安全水平和市场竞争力。

　　第二，明确经营者的安全保障义务。主要包括：执行消费品安全标准，提供安全消费品的基本义务;对消费品的执行标准、主要成份、安全风险进行标识说明的义务;售后跟踪义务及对危险消费品报告、警示、召回的义务以及配合危险处置义务。

　　第三，建立消费品安全风险监测与评估制度。通过建立伤害监测、舆情监测、消费者投诉等信息采集体系，对消费品质量安全信息进行监测、识别和评估，及时发现风险，为预防危害、优化监管、警示消费者以及消费品安全标准的制修订奠定基础。这也是发达国家的通行做法。我国《食品安全法》在这方面已有比较系统的规定，《消费品安全法》制定时应加以借鉴。

　　第四，建立信息披露、风险警示与召回制度。应系统建立消费品安全信息披露制度，对消费品安全信息进行充分、有效披露。对于有可能引起重大危害及紧急的风险，应及时对消费者进行警示，并根据需要责令经营者采取措施召回缺陷消费品。同时应鼓励经营者自愿召回有安全风险的消费品。

　　第五，建立和完善质量诚信体系。质量诚信体系建设有双重功能，既有利于监管部门实施分级分类监管，提高监管的有效性，又能发挥经营者质量声誉影响交易机会的作用，以促使经营者规范质量安全行为。我国质量诚信体系建设已进行了较多的探索，应当将实践经验法制化并不断完善。

　　第六，确立权责统一、运行高效的消费品安全专门化监管体制。一方面跟消费品安全监管具有较强的专业性，另外一方面风险管理又要求及时性和高效率，因此，我认为应该有必要确立权责统一的专门化监管机构，这也是发达国家消费品安全监管的共同经验。

　　第七，建立全面有效的监管制度，为了提高监管绩效，应建立消费品安全重点监管目录制度，并根据风险监测与评估结果定期调整。同时，应该加强一线执法力量并明确其职权和责任，强化执法技术支撑、经费保障等方面进行制度设计，以提升监管实效。

　　第八，确立、完善第三方认证、检测制度。美国的消费品安全委员会500余人，能对全国15000种消费品进行有效监管，重要原因之一是有发达的第三方认证、检测制度发挥支撑作用。我国亟待强化相关制度建设。

　　第九，建立切实发挥行业自律、消费者维权、社会监督作用的制度体系。这个方面大家都非常熟悉，消费者维权方面，借鉴国外一些制度设计，比如建立解决机制，如简易便利的小额诉讼程序、专门的消费仲裁制度、数额适当的最低赔偿额制度等，调动消费者维权积极性。

　　第十，确立完善的法律责任体系，以保障法律的有效实施。

　　上边这样一些思考只是初步的思考，很多想法不一定成熟，请大家批评指正，谢谢大家!